생산의 위기와 노동조합의 딜레마

권 순 원

숙명여대 경영학부 조교수, 02-710-9957, soonwon@sookmyung.ac.kr

본 연구는 1980년대 이래 지속된 미국 자동차 산업의 자국내 생산 중단 및 해외 이전이 노동자들의 고용지위에 미친 영향 및 이에 대한 노동조합의 대응 전략과 그 결과를 분석하는데 목적이 있다. 본 연구를 통해 필자는 사용자들의 자본철수 위협 하에서 노동조합이 ‘양보’ 또는 ‘지대추구’의 전략적 선택을 수행하고 있음을 밝히고 있다. 본 연구는 공장폐쇄에 관련된 제도적 제약 없이 관련 이슈가 노사간 교섭에 의해 결정될 경우 노동조합의 전략적 선택과 무관하게 공장이 폐쇄될 가능성이 높지만 공장폐쇄를 규제하는 제도 및 정책이 존재하는 영역에서는 노사간 생산 유지를 위한 협약이 체결될 가능성이 높다는 것을 결론으로 제시한다.

핵심용어: 자동차산업, 자본이동, 공장폐쇄, 고용, 노동조합

생산의 위기와 노동조합의 딜레마

권순원(숙명여대 경영학부)

I. 서론

80년대 이래 미국의 산업정책을 둘러싼 논의에서 가장 중심적인 이슈는 단연 고용안정의 문제였으며 이에 영향을 미치는 가장 중요한 요인 가운데 한 가지가 바로 ‘공장폐쇄 및 생산이전(dislocation)’이었다.  50년대 세계 산업 생산의 절반을 담당하고 있던 미국의 생산 규모는 1990년대에 1/4로 줄어들었으며, 미국 기업 총고용 인력 가운데 해외채용 비중이 자국 노동력 규모를 넘어서게 되었다. IMB 피고용자의 40%가 미국 밖에서 채용된 해외노동력이며, 월풀(Whirlpool)은 제품의 대부분을 멕시코와 유럽에서 생산하고 있다. 제너럴 일렉트릭(GE)은 고용규모 10만명을 넘어서는 싱가포르 최대의 민간기업이 되었다.

Editorial board, ‘The world as a single machine’, The Economist, June 20th 1998.

공장 재배치(relocation)와 미국 내 산업시설의 해외이전과정에서 추진된 공장폐쇄로 인해 수백만 명의 미국 노동자들이 영구적 혹은 일시적으로 일자리를 잃었다. 1980년대와 90년대 동안에 이루어진 영구해고는 거의 대부분 이러한 공장폐쇄 및 이전에 관련되어 있었다.

이러한 공장폐쇄 및 자본이동의 투자 전략이 가장 활발하게 이루어진 부문은 자동차 산업이었다. UAW가 명명한 제너럴 모터스의 남부전략은 2차 대전이 끝난 바로 직후부터 시작되었으며 이러한 이전 전략은 1980년대 초반 경기침체기 동안 본격화 되었고, 이후 시장 경쟁의 격화와 더불어 지속적으로 추진되었다.

공장폐쇄 및 전략적 자본이동은 노동조합에게 큰 도전이 되어 왔다. 공장폐쇄의 압력은 단체교섭 과정에서 자동차 빅쓰리가 공세를 취할 수 있는 강력한 기반을 제공했으며, 노동조합의 상대적 교섭력을 현저하게 약화시키는 원인이 되었다. 1980년대 초반 UAW가 크라이슬러의 위기사태에 직면해 ‘양보협약’안을 수용한 것 또한 이러한 경기불황 및 생산지정학의 변화에 기인한 고용위기 때문이었다. 그러나 이러한 조건이 노동조합의 일방적 양보만을 추인한 것은 아니었다. 수많은 제약에도 불구하고 노동조합 또한 여러 가지 전략을 모색해왔으며 그 결과 다양한 조정의 유형들이 만들어지게 되었다.

본 논문은 노동조합과 사용자가 공장폐쇄를 둘러싸고 선택하는 다양한 전략들과 그러한 전략의 조합(combination)들이 자본 재투자-공장폐쇄 사이의 결정과정에서 어떠한 영향을 미치는지에 관해 분석한다. 본 분석에 앞서 II장에서는 공장폐쇄와 노사관계를 분석한 기존 이론들을 탐색하고 이를 기초로 ‘게임 모델’을 구성해 가설을 수립한다. 게임은 두 가지로 유형화되었고 각 게임별로 1가지씩의 가설이 구성되었다. 아울러 II장에서는 분석의 기초가 되는 분석 모형을 제시한다. III장에서는 자동차 산업의 경쟁 환경과 미국 기업들의 비즈니스 동향 및 고용 조정의 역사적 과정을 살펴 볼 것이다. 본 분석인 IV장과 V장에서는 기업의 공장폐쇄 및 자본철수 전략에 대한 노동조합의 전략적 대응 및 사용자들의 반응과 그 결과를 분석하고, 이 과정에서 개입하는 제도적 제약의 효과를 살펴볼 것이다. 결론에서는 공장폐쇄 및 고용조정과 관련된 최근의 협약 내용을 살펴보고 우리 사회에 대한 시사점을 살펴볼 것이다.

II. 이론 및 가설

1. 이론적 탐색

노동조합이 기업의 공장폐쇄 및 자본이동 과정에서 어떠한 영향력을 행사 하는가 나아가 ‘노동조합이 기업의 파산 가능성을 증가시켜 공장폐쇄를 유인하는가’ 등의 문제에 관해 명확한 해답을 제시하는 일은 매우 어렵다. 그런 연유로 본 주제와 관련해 상호 대립하는 이론과 증명들이 다양한 방식으로 제시되었으며 이러한 과정에서 노동조합의 존재 및 역할을 둘러싼 다양한 논쟁들이 전개되었다.

대부분의 연구들이 일반적으로 동의하는 결론은 노동조합이 조합원들의 높은 임금과 복지를 위해 자신들의 독점적 교섭력을 극대화함으로써 지대(rent)를 전유하고 그 결과 기업의 총이익이 감소하게 된다는 것이다. 그리고 이러한 노동조합의 독점지대 추구 전략은 장기적 관점에서 기업의 투자를 감소시키고 사업의 확대 재생산에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 것이다(Grout 1984). 그러나 이와 같은 주장을 받아들인다고 하더라도 노동조합의 임금효과 및 부가급여(benefits)에 대한 영향력이 사업의 폐지, 공장의 폐쇄 및 자본의 철수 가능성을 높게 한다는 증거는 어디에서도 제출되지 않았다. 즉, 노동조합의 임금 효과 때문에 기업의 이익이 감소될 수는 있으나, 그것이 공장폐쇄의 원인이 되고 있다는 증거는 분명하지 않다는 것이다.

예컨대, 노동조합이 획득한 임금증가액이 기업의 일반적 사업 수행을 통해 발생한 ‘정상이익(normal profits)’의 분배에 의한 것이라면 노동조합의 임금 인상에 기인한 기업의 총수익 감소는 해당 기업의 사업을 확대 재생하는데 부정적인 영향을 미침으로써 공장폐쇄의 가능성을 높일 수도 있다. 그러나 만일 노동조합이 획득한 임금이 신기술 도입 및 생산성 발달 등에 따른 ‘초과이윤(excess profits)’에 대해 지대공유(rent sharing)의 형태로 분배된 것이라면 노동조합의 임금효과는 기업(공장)의 운명을 위협하지 않을 것이다. 관련된 경험적 연구들에 따르면 노동조합으로 인해 발생한 기업의 총수익 감소가 ‘정상이익’의 감소에 기인한 것인지 ‘초과이익’의 분배에 따라 발생한 것인지는 명확하게 나타나지 않는다. 게다가 노동조합이 ‘정상이익’을 전유해 기업이 생존을 위협받게 되는 상황이라면, 노동조합은 바로 양보를 제공할 가능성이 높기 때문에 현실의 상황은 더욱 복잡하다.

그렇다면 노동조합은 기업이 생산 활동의 지속 가능성을 계산하고 공장폐쇄 여부를 결정하는 과정에서 어떠한 영향력을 행사하고 있는 것일까?

우선 많은 이론들은 노동조합이 기존 조합원들의 고용과 임금을 우선적으로 고려하며, 그중에서도 고용의 안정을 가장 큰 목표로 간주하고 있기 때문에 독점력을 이용한 무리한 임금 요구는 행하지 않을 것이라고 주장한다. 나아가 노동조합은 고용과 임금의 상충이 발생할 경우 임금 양보를 통해 고용을 유지하고자 하며, 이러한 조치에도 불구하고 문제가 지속될 경우 신규 노동력의 채용 억제 등을 통해, 즉 잠재적 노동력의 희생을 대가로 기존 조합원들의 고용을 유지하고자 한다고 주장한다. 요컨대, 합리적 노동조합이라면 기업이 파산에 이를 정도로 무리하게 임금 인상 요구를 하지 않을 것이라는 주장이다. 왜냐하면, 노동조합의 생존은 기업의 존재를 전제하기 때문에 기업 혹은 공장의 사업을 위험에 빠뜨려 자신들의 생존을 위협하지는 않을 것이기 때문이다(Kuhn 1996, 1988; Freeman and Kleiner 1999).

다음은 좀 더 적극적인 주장으로서 노동조합이 갖는 집단적 이해 대변의 기능(collective voice function)이 노동자들의 이탈(exit)을 방지하고 조직 몰입도를 증가시켜 생산 효율을 높게 만들 것이라는 주장이다. 이 주장에 따를 경우 노동조합의 존재는 공장폐쇄와 부적 상관을 갖게 될 것으로 가정된다. 프리만과 메도프는 노동조합이 조합원들의 기호(preference)와 불만(grievance)을 수집하고 교섭과정을 통해 사용자들에게 전달함으로써, 효율적인 노동 조건의 관리와 임금 및 복지 시스템의 조정을 가능하게 하고, 이를 통해 작업장내 공공재의 문제(public good problems)를 효과적으로 해결하는데 도움을 줄 수 있다고 주장한다(Freeman & Medoff 1984). 나아가 이러한 대변 기능을 통해 확대된 장기고용 관행은 노동자들의 기업 특수적 기술 투자를 촉진하며 이는 기업의 생산성을 향상시키는 기반이 되기도 한다. 이러한 선순환을 통해 기업의 수익이 증가하며 사용자들은 더 높은 임금과 개선된 복지를 노동자들에게 제공함에도 불구하고 무노조 기업들과 성공적으로 경쟁할 수 있게 된다.

그러나 노동조합이 기업이 파산하고 공장을 폐쇄할 정도로 독점지대를 추구하지는 않을 것이라는 기대, 그리고 좀더 적극적으로 노동조합이 생산성을 향상시켜 기업의 파산 가능성을 줄여준다는 주장에 대한 반론 또한 존재한다.

우선, 노동조합은 기업의 정상이익(normal profits)에 대한 제한된 정보만 가질 수 있으며, 이것이 기업의 재무 상황에 대한 잘못된 판단을 유도하고 결국 독점지대 극대화 전략을 선택하게 할 가능성을 증가시킨다는 것이다. 이러한 사례는 기업이 노동조합의 임금 요구를 수용할 만한 여력이 되지 못한다고 주장하면서도 노동조합에게 회계 정보를 제공하는 것을 꺼려하는 경우에 발생할 가능성이 높다. 즉, 미국의 노동법 하에서 회사가 지불 능력 부재(inability to pay)를 이유로 노동조합의 임금 인상 및 복지 개선 요구를 거부하는 경우 해당 기업은 회계 장부를 노동조합에게 공개해야 하나, 대부분의 기업들이 정보의 공개를 꺼리기 때문에 ‘지불 능력 부재’의 상황을 중요한 이유로 직접 주장하기 보다는 다른 이유를 제시하는 경우가 많으며 이것이 상황에 대한 의심을 낳게 되는 것이다. 결국, 정보의 비대칭성으로 인해 노동조합은 독점 기능(monopoly function)을 활용한 임금 인상 전략을 추구하게 될 것이며, 이 경우 기업이 파산의 위기에 직면할 수도 있다는 것이다.

두 번째, 노동조합이 산업 내 임금 수준의 표준 비율(standard rate)을 유지하기 위해 개별 기업의 경영 사정을 고려하지 않고 사업체 또는 생산설비 가동 중단의 지점까지 임금 인상을 요구할 수 있으며, 그 결과 경우에 따라서는 공장폐쇄를 초래할 수도 있다는 주장이다. 일반적으로, 단체교섭이 기업 또는 사업장 단위로 진행됨에도 불구하고 미국 대기업의 노동조합과 사용자들은 ‘패턴교섭’ 방식을 통해 사업체들 간 나아가 산업 전반에 동일하게 적용되는 임금 인상의 표준화를 추구한다. 패턴교섭을 통한 임금 표준화는 사용자들보다는 노동조합에 의해 선호되며, 이러한 교섭의 유형 및 결과 그리고 기능을 유지하기 위해서 노동조합은 종종 기업내 특정 사업체가 생산을 중단할 수도 있는 지점에까지 임금 인상을 요구하며 그 결과 공장의 폐쇄를 초래하기도 한다고 주장한다.

마지막으로, 최종 게임 교섭 모델(endgame bargaining model)에 따르면, 여러 조건상 재생산이 불가능해 사업이 실패하고 공장이 폐쇄될 가능성이 높다고 판단되는 경우 노동조합은 독점지대 추구 전략을 극대화 해 임금 인상 압력을 강화한다. 이 경우 기업 및 해당 사업체에 대한 재정 부담이 높아져, 기업은 공장을 폐쇄할 것이나, 노동조합은 노동자들을 위해 유사지대(quasi-rent)를 획득하게 된다는 것이다. 그러나 이러한 조건에서는 노동조합의 지대 추구 전략과 공장 폐쇄 가능성 사이에 가정된 인과적 효과가 실현되지 않으며, 오히려 기업의 파산 가능성이 노동조합의 임금 인상 요구에 영향을 미치는 역의 모델이 만들어 진다.

2. 가설

본 논문에서는 노동조합의 임금 요구와 사용자의 공장 폐쇄 사이의 관계를 게임 모델을 적용해 분석하고 노동조합과 사용자의 전략이 만들어 내는 이론적 결과들을 가설로 제시하고자 한다. 노동조합과 사용자 사이의 공장폐쇄를 둘러싼 관계의 분석을 위해 본 논문에서 제시하는 게임은 두 가지인데 첫 번째는 수인의 딜레마 게임(게임 1)이며 두 번째는 동태적인 전개형 게임(게임 2)이다.

1. 공장폐쇄를 둘러싼 조정의 딜레마

노동조합이 사업의 확대재생산을 위한 자본 재투자가 가능하도록 임금을 양보한다고 할 때 ‘사용자가 양보된 임금을 생산과정에 투입할 것인가’의 문제는 본 게임의 핵심적인 질문이다. 게임에서 노동조합은 자본 재투자와 사업의 재생산을 위해 임금 양보를 할 수도 있고, 미래의 불확실성을 이유로 현재의 독점 지대를 추구할 수도 있다. 즉 노동조합에게 선택 가능한 전략은 ‘임금양보’ 혹은 ‘독점지대’의 추구이다. 사용자에게는 사업의 재생산을 위해 자본을 재투자 하거나 공장을 폐쇄하는 두 가지의 전략적 선택지가 존재한다. 본 게임에서 두 참가자는 상대방의 전략적 결정에 대해 전혀 알 수 없으며 다만 선택에 따른 수익만을 알 수 있을 뿐이다.

[표 1] 수인의 딜레마 게임

		사용자
		재투자	공장폐쇄
노동조합	임금양보	5, 5	0, 7
	독점지대	7, 0	1, 1

노동조합이 독점지대를 추구 전략을 선택함에도 불구하고 사용자가 사업의 지속적인 재투자를 수행할 경우 노동자는 비용 없이 사업 수익을 공유할 수 있게 되며 따라서 이 경우에 노동자는 1인당 7달러의 소득이 증가하나 사용자에게는 수익이 발생하지 않는다(0 달러). 그러나 노동조합의 지대추구 전략에 대응해 사용자가 공장을 폐쇄할 경우 노동자와 사용자 모두는 각각 1달러씩의 수익만을 얻게 될 것이다.

반면 노동조합이 임금양보 전략을 선택하고 사용자가 양보된 임금을 생산과정에 재투자 한다면 노동자는 5달러의 수입을 얻게 되며 사용자 또한 생산의 지속에 따라 5달러의 수익을 얻게 된다. 그러나 노동조합의 임금양보에도 불구하고 사용자가 공장폐쇄의 전략을 선택하게 되면 사용자에게는 노동자들의 임금양보 분과 공장폐쇄로 인한 추가 소득이 발생해 총 7달러의 수익이 발생하지만 노동자에게는 임금양보로 인해 아무런 소득도 발생하지 않게 된다(0 달러)

이러한 가정 하에서 노동조합은 자신들이 양보한 임금이 사업의 확대 재생산을 위해 재투자 될 것이라는 보장을 얻을 수 없으며, 따라서 합리적인 선택으로서 독점지대를 추구하게 되고 노동조합의 임금 요구에 직면해 사용자들은 공장폐쇄를 결정하게 될 것이다 (1, 1). 그런데 이는 사용자와 노동조합 모두에게 최악의 선택이 될 뿐만 아니라, 그 자체가 균형상태(Nash equilibrium)이기 때문에 더 이상 변화하려는 동인이 없다.

요컨대, 사용자가 노동조합의 양보를 자신의 현재 이익을 위해 전취하게 되면, 노동조합 역시 사용자를 같은 방법으로 대하는 것이 자신들의 이익을 극대화하는 최선의 선택이 되며, 이러한 상황은 전체적으로 볼 때 노사 누구에게도 도움이 되지 않지만 그 자체가 균형상태라 향후 개선될 가능성도 없게 되는 것이다. 결국 본 게임으로부터 우리는 다음과 같은 가설을 도출할 수 있다.

[가설 1] 노동조합이 자본의 공장폐쇄 위협에 직면해 임금을 양보하는 경우에도 사용자는 자본 재투자 대신 폐쇄 전략을 선택할 것이다.

2. 전개형 게임: 이해 조정의 가능성

아래 그림에서 그려진 노동조합과 사용자간 공장폐쇄를 둘러싼 전개형 게임을 고려해 보자.

먼저 노동조합은 사용자에게 재투자와 생산지속 그리고 미래 고용의 보장을 위해 임금양보와 독점지대추구 전략 가운데 임금양보를 제안한다. 다음으로 사용자는 노동조합이 제안한 임금양보에 직면해 재투자를 결정하고 생산을 지속할 수도 있고 공장폐쇄를 단행할 수도 있다. 사용자가 노동조합의 양보안을 재투자로 대응할 경우 사용자는 y의 이윤을 얻는다. 반면 사용자가 노동조합의 양보에도 불구하고 공장폐쇄를 선택하게 되면 사용자에게는 임금양보로 인한 소득과 공장폐쇄로 인한 추가 소득이 발생하게 되어 y + py (p=공장폐쇄로 인해 이득이 발생할 확률)의 소득을 얻게 된다.

반면, 노동조합이 현재의 이익을 목표로 독점지대 전략을 수행한다면 사용자는 공장폐쇄를 단행할 것이며 이 경우 사용자가 얻게 되는 수익은 py가 된다.

[그림 1] 공장폐쇄의 전개형 게임

공장폐쇄(py)

공장폐쇄(y+py)

재투자(y)

노동조합

임금양보

독점지대

사용자

사용자

그런데 이 게임에서 노동조합이 선택해야 할 최선의 전략이 무엇인가? 만일 이 게임이 1회 전개형 게임으로 마감이 된다면 노동조합의 선택은 자명하다. 즉 주어진 조건하에서 노동조합이 임금 양보 전략을 선택할 경우 사용자의 이익은 공장폐쇄를 통해 극대화 되며 이 경우 노동조합은 임금 양보분과 공장폐쇄로 인한 손실로 인해 이중의 손해를 입게 된다.

즉 노동조합에게 임금 양보후의 사용자 선택과 무관하게 최선의 선택은 독점지대 추구 전략이 된다. 즉 미래의 고용보장과 소득을 목표로 현재의 임금을 유보하는 전략은 열등한 선택이 되며 현재의 가치를 실현하는 것이 최선의 합리적인 전략이 되는 것이다.

그러나 특정한 제도적 제약으로 인해 사용자가 공장폐쇄의 전략을 사용하는데 비용이 발생할 경우 ‘제도의 존재’는 노동조합과 사용자의 협력 전략 즉, ‘임금양보-재투자’의 전략 조합을 지배적 전략으로 전환함으로써 열등한 균형(Pareto-inferior Nash equilibrium)을 제거할 수 있게 된다. 예컨대, 노동조합의 임금 양보 후 사용자가 공장폐쇄 전략을 선택하는데 정부에 의한 제도적 제약이 존재하고 이의 위반시 막대한 비용이 소요된다면 사용자가 폐쇄전략을 선택할 가능성은 현저하게 줄어들게 될 것이며, 이 경우 특정한 제도는 노동조합에게는 ‘신뢰 기구’로서 역할을 하게 된다. 이러한 조건하에서 본 게임은 반복 전개형 게임으로 전환하게 되며, 독점지대 추구 전략은 더 이상 노동조합에게 최선의 선택이 되지 않는다. 이러한 노사간 이해 조정의 가능성은 부정적 균형의 극복을 위한 제도의 개입 동기를 제공하며, 이를 통해 양자간 전략적 선택의 조정과 균형이 가능해 진다.

[가설 2] 사용자가 공장폐쇄의 전략을 선택하는데 제도적 제약이 존재하고 이를 위반할 경우 막대한 비용이 발생한다면 노동조합과 사용자의 협력 전략 즉, ‘임금양보-재투자’의 전략 조합 가능성은 현저하게 높아진다.

3. 분석모형

본 논문에서는 전 지구적 시장 경쟁의 격화와 미국 자동차 산업의 전반적 위기를 배경으로 지속되고 있는 공장폐쇄 및 생산이전의 전략이 노사 관계적 맥락 하에서 어떻게 수행되고 있는지를 노동과 자본간 전략적 상호작용의 관점에서 분석할 것이다.

앞서 제시한 이론과 가설에 기반을 둔 분석틀이 암시하는 바와 같이 본 논문은 기업의 공장폐쇄 및 자본이동 전략이 환경적 요인에 의해 직간접적인 영향을 받지만 궁극적 결정은 교섭과정에서 제시되는 노사양측의 다양한 전략적 대응에 의해 결정되며, 따라서 동일한 조건임에도 다양한 조정의 유형들이 나타남을 살펴 볼 것이다.

먼저 가속화되는 자본 지구화와 노동의 이동성 제약 그에 따른 노동시장내 경쟁 격화 등은 사용자들이 저비용 전략을 추구하도록 하는 환경적 요인이 되고 있다. 이러한 조건하에서 사용자들은 공장폐쇄 및 자본이동을 사업 구조 조정의 중요한 방법으로 고려하며, 이에 대응해 노동조합 또한 다양한 교섭 전략을 선택하게 된다.

[그림 2] 분석모형

교섭단위

개별적 합리화

제도=신뢰기제

전략적 단위

조정의 딜레마

환경요인

시장

기술

제도

자본의 세계화

노동의 지역화

임금양보-독점임금 생산지속-공장폐쇄

결과

1. 노조의 전략과 무관한 공장폐쇄

2. 제도를 매개로한 전략적 선택

본 논문에서 구성한 가설에 따르면 사용자들의 공장폐쇄 전략에 직면한 노동조합이 어떠한 전략을 선택하는가 하는 것은 환경의 불확실성을 통제할 수 있는 신뢰기구로서 공장폐쇄를 억제하는 제도의 존재 유무에 깊은 관련이 있다. 즉 제도가 부재하는 경우 사용자들은 노동조합의 전략적 선택 (임금양보 또는 독점 지대의 추구)에 관계없이 공장폐쇄를 결정하는 경향이 강하며, 공장폐쇄의 결정이 제도적 제약으로 인해 비용을 수반하는 경우 공장폐쇄의 가능성은 줄어들게 된다. 공장폐쇄를 둘러싼 노사간 전략적 선택의 조합을 구성하면 다음과 같다.

(1) 신뢰기구로서의 제도가 부재하는 경우

- 노동조합이 ‘독점 지대 추구 전략’을 선택할 경우 사용자는 (당연히) 공장을 폐쇄할 것이다.

- 노동조합이 ‘임금 양보 전략’을 선택하는 경우에도 사용자는 공장을 폐쇄할 것이다.

(2) 신뢰기구로서의 제도가 존재하는 경우

- 노동조합이 ‘독점 지대 추구 전략’을 선택할 경우 사용자는 (당연히) 공장을 폐쇄할 것이다.

- 노동조합이 ‘임금 양보 전략’을 선택하는 경우 사용자는 공장폐쇄의 제도적 비용을 계산하게 되며 비용이 수익을 초과할 경우 폐쇄를 유보할 것이다. 이러한 조건에서 노동조합은 차기의 선택 국면에서도 임금 양보 전략을 선택할 가능성이 높다.

요컨대, 본 분석모형은 공장폐쇄를 둘러싸고 전개되는 노동조합과 사용자간의 교섭 전략을 사용자의 선택을 제한하는 제도의 존재유무에 연관시켜 분석하고 노동조합이 공장폐쇄의 결정과정에 어떠한 영향을 미치는지를 살펴 볼 것이다.

III. 미국 자동차 산업의 경쟁 환경 및 현황

1. 자동차 산업의 경쟁 환경과 고용

자동차 산업은 20세기 미국의 산업화 및 이후의 산업혁신 과정에서 핵심적 동력을 제공해 왔다. 수많은 20세기 미국민들의 눈에 ‘자동차’는 경제적 진보 및 삶의 근대화를 표상(represent)하는 거대한 상징이었다. 시민 생활의 공간이 혁명적으로 확장되었고, 철도를 대신해 (고속)도로가 대규모로 건설되었으며, 도로주변에는 다양한 종류의 패스트 푸트 식당들과 모텔들이 들어섰고, 이러한 인프라를 바탕으로 자동차를 이용한 가족 여행이 새로운 문화적 취향으로 등장하게 되었다. 각종 산업 및 농업 생산물 유통 속도의 혁신이 진행되었고, 이는 다양한 상품에 대한 대중적 수요를 촉진하는 기반이 되었다. 고무(타이어), 유리, 석유, 철강, 및 전자 산업 등이 자동차 산업의 성장을 기반으로 본격적으로 발전하기 시작했다. 이 모든 혁명적 변화의 뿌리가 ‘자동차’였다.

자동차 산업의 성장을 통해 노동시장의 구조 또한 급진적으로 변화되었다. 자동차 완성차 제조 및 부품 생산 그리고 관련 서비스 직종 종사자들이 차지하는 고용규모는 시기별 산업 구조의 변화에 따른 편차를 감안하더라도 대부분의 경우에 항시 가장 커다란 비중을 차지하고 있었다. 예컨대, 1979년 전미 자동차 관련 산업 종사자는 8,053,000명이었으며 이는 비농업부문 전체 노동력의 8.3%에 해당하는 것이었다. 자동차 산업의 노동자들은 ‘미래를 만드는 전사’로서 공중에 각인 되었고, 여타의 생산직 노동자들과 비교해 모든 측면에서 우위를 점하고 있었다. 8시간 노동과 일당 5불의 고임금 시스템이 도입된 것이 1914년의 일이었으며 그때 이후 농장(farm), 광산, 그리고 철공소를 떠난 노동자들이 자동차 공장 주변에 모여들었다. ‘방적기’에서 근대의 산업혁명이 발원했다면 그 완성을 이룬 것은 자동차였다.

20세기의 100 여년 동안 자동차 산업은 모든 제조업 부문 가운데 핵심적인 중추였다. 이는 오늘날에도 변함이 없는데, 전 세계를 통틀어 약 4백만명의 노동자들이 자동차 완성차 제조부문에 고용되어 있으며, 관련 재료와 부품 생산분야에 약 천만명 이상의 노동력이 존재한다. 판매 및 수리관련 업체들을 포함할 경우 자동차 제조 및 관련 산업 분야에만 전세계적으로 총 2천만명 이상이 종사할 것으로 추정된다(Dicken 1992, 268).

[표 2] 미국 자동차 기업: 북미지역 차체 조립현황

기업	미국내 조립공장	기타 미주지역 조립 공장		1999 생산량 (완성차)	2003 생산량 (완성차)	2006 생산량 (완성차)
		캐나다	멕시코
GM	26	3	2	5,416,315	4,714,782	4,065,341
FORD	19	3	3	4,355,940	3,477,439	2,901,090
DCX	10	3	3	2,834,539	2,346,168	2,390,585

출처: Automotive News Market Data Book (2000, 2004, 2007)

전후 30여 년간의 도전 받지 않던 시절에 비하면 시장내 지위가 많이 약화되기는 했지만 미국 자동차 산업내 “빅쓰리(Big Three)”-제너럴 모터스(이하 GM), 포드 그리고 다임러 크라이슬러(이하 크라이슬러 또는 DCX)-의 지배력은 여전하다. 이들 빅쓰리는 승용차, 트럭 및 스포츠 유틸리티(SUV) 등을 포함하는 수많은 차종의 부품을 생산하고 이를 다양한 방식으로 조직해 완성차를 조립하고 있다 (위의 [표 2]는 자동차 3사의 생산설비 및 생산량 및 최근 시장 점유율을 보여주고 있다).

2차 대전 종전후 1970년대 후반까지, 자동차산업은 생산력의 혁신과 생산성의 확대, 높은 시장 점유율 그리고 안정적인 노사관계 등을 기초로 커다란 장애없이 장기성장을 지속하고 있었다. 내수시장 판매량이 지속적으로 증가했으며, 수입자동차의 경쟁력 및 시장 점유율은 매우 낮은 수준에 있었고, 노동조합은 산업내 거의 모든 노동력을 조직하고 있었다.

[표 3] 자동차 산업 및 제조업 부가가치(1967-1985)          (억달러)

	1967	1977	1982	1985
자동차산업의 부가가치 총액	13.7	37.0	34.3	57.1
제조업 부가가치 총액	262	585	824	999
제조업중 자동차 산업의 부가가치 비중 (ratio)	5.2	6.3	4.1	5.7

출처: BLS, Statistical Abstract of the United States, 1985, 1987, 1988

1950년대와 60년대 빅쓰리의 미국 내수시장 점유율은 80%를 상회하고 있었다. 수입차의 시장점유율은 1955년 5%에 불과했으며, 이후 지속적으로 시장지배력을 확대하긴 했지만 1970년까지도 15% 미만에 머물러 있었다. 이러한 시장조건을 기반으로 산업의 부가가치 또한 지속적으로 확대되었다. 자동차 산업의 부가가치 총액은 1967년 137억불에 달해 전체 제조업 부가가치 생산의 6.7%를 점하고 있었다. 이러한 생산량은 1977년 370억불까지 증가했으며 1980년대 중반 571억불에 이르게 되었다. 전체 제조업 생산에 대한 자동차 산업의 부가가치 공헌은 67년 5.2%이던 것이 77년 6.3%로 증가했으며 그리고 경기침체를 경험하고 난 85년에 이르러 5.7%로 감소했지만 여전히 커다란 비중을 차지하고 있었다.

미국 노동통계국(Bureau of Labor Statistics: BLS)에 따르면, 1957년부터 1982년까지 미국 자동차 산업의 연평균 총생산 성장률(annual average rate of growth in output)은 4.1%(1977년 가격기준)에 달하고 있었다.

[표 4] 미국 자동차 완성차 제조 및 부품업의 고용 규모와 임금

년도	완성차 제조업(명)	임금(hourly $)	부품 제조업(명)	임금(hourly $)
1980	252,800	10.80	268,800	9.40
1981	251,900	12.29	283,700	10.38
1982	220,700	13.01	247,900	10.91
1983	252,900	13.36	265,700	11.61
1984	289,500	14.12	309,700	12.16
1985	307,300	14.81	314,900	12.69
1986	296,500	14.99	310,200	12.71
1987	286,400	15.33	316,300	12.69
1988	265,500	16.09	327,800	13.11
1989	259,500	16.51	332,400	13.26
1990	237,800	17.26	315,200	13.22
1991	229,300	18.34	315,200	13.62
1992	228,900	18.32	333,000	14.22
1993	229,900	19.44	345,000	14.74
1994	245,700	20.71	383,300	15.56
1995	267,900	20.57	414,600	16.18
1996	265,800	21.06	424,400	16.46
1997	268,100	21.63	435,400	16.60
1998	250,700	21.81	430,800	16.48
1999	249,400	21.73	432,900	16.98
2000	244,400	22.91	431,300	17.41

출처: BLS, Employmen and earnings, U.S. Department of Labor

이렇듯 선순환의 연쇄속에서 성장을 거듭하던 자동차 산업은 1980년대 들어 역사적인 경기침체를 경험하게 되었다. 80년대 초반 경기침체는 70년대 중반부터 시작한 산업일반의 불황(downturn)에 연계된 것이었지만, 주요하게는 79년의 오일쇼크와 자동차 산업 국제경쟁의 격화를 반영한 것이었다.

경쟁 여건 변화의 가장 중요한 측면 가운데 하나가 수입자동차의 증가에 연유한 내수시장에서의 ‘국제’경쟁 격화였다. 1970년 14.7%에 머물러 있던 미국내 신차 시장의 수입승용차 점유율은 1979년 21.9%, 1987년 30.7%로 급속하게 성장했다(Katz and MacDuffie 1994: 188). 이러한 외부 압력에 더해, 1980년대 초반 미국 자동차 기업들은 유가상승 및 경기침체로 인한 차량판매의 급속한 감소를 경험해야 했다. 이렇듯 시장관리의 총체적 위기상황에 직면한 자동차 산업의 경영진은 1979년부터 82년 사이 산업 총 노동력의 29.4%를 감축했으며, 다양한 구조개혁과 경영혁신 전략을 도입, 위기를 극복하고자 시도했다.

외국산 차 수입의 증가로 인한 경쟁 강화에 더해 시장을 압박한 또 하나의 중요한 요인은 외국기업의 미국내 현지공장(transplant) 건설 및 합작투자 공장의 설립이었다. 현지공장의 건설을 통해 외국 기업들은 생산비용 절감 및 관세회피 등의 가시적 경제효과 이외에 미국 소비자들의 기호 및 소비동향에 민감하게 반응 할 수 있는 토대를 마련하게 되었다. 외국 기업들의 이러한 경쟁력 인프라 구축은 미국 빅쓰리 기업들에게 중요한 압박요인이 되었다. 전통적으로 ‘비용’중심의 시장 접근 방식을 고수함과 동시에 가격을 경쟁의 토대로 성장해 온 미국 기업들에게 ‘저가격 고품질’의 국내 생산 해외 브랜드들은 상당한 위협요인이 되었다.

이러한 현지공장들의 생산능력은 1990년에서 1999년의 10년간 약 63퍼센트(2백만대에서 3백2십만대) 증가했으며 이러한 성장을 바탕으로 외국 자동차 기업들의 미국내 ‘트랜스’가 가속화되어왔다. 현지공장(transplant)들의 생산 기지(location)는 대부분 남부의 ‘오지’(앨라바마(Alabama)나 미시시피(Mississippi) 등)에 위치하는데 이는 무노조, 저임금의 노동력을 확보하고 세금 감면 등의 정책적 이득(benefits)을 얻기 위한 전략적 선택이었다. 제너럴 모터스는 이 시기 가장 큰 타격을 받았으며 이로 인해 80,000명의 생산직 노동자들을 해고시켰고, 수많은 공장의 문을 닫아버렸다.

[표 5] 미국내 외국자동차 기업 북미현지공장 (산출: 자동차 생산 대수)

업체명	소유구조	공장 설비지역	생산 개시	산출 1990	산출 1999	산출 2000
Auto Alliance International*	Ford 50% Mazda 50%	Flat Rock, MI	1987	189,906	165,143	107,431
BMW Mfg. Corp.	BMW 100 %	Spartanburg, NC	1994	0	2,412	38,665
Honda of America Mfg.	Honda 100%	East Liberty, OH	1989	406,352	685,900	225,723
Honda of America Mfg.	Honda 100%	Marysville, OH	1982	370,979	448,283	451,367
Mitsubishi Motor Mfg.*	Mitsubish 100%	Normal, IL	1988	142,190	159,702	221,975
Mercedes-Benz U.S.	Daimler-Benz 100%	Vance, AL	1997	0	77,696	80,005
New United Motor Mfg., Inc*	GM 50% Toyota 50%	Fremont, CA	1984	205,287	156,395	344,076
Nissan Motor Mfg. USA	Nissan 100%	Smyrna, TN	1983	235,248	324,645	377,275
Subaru-Isuzu Auto, Inc.	Fuji Ind. 50% Isuzu 50%	Lafayette, IN	1989	46,348	192,200	208,676
Toyota Motor Mfg. (IN)	Toyota 100%	Princeton, IN	1998	0	NA	129,724
Toyota Motor Mfg. (KY)	Toyota 100%	Georgetown, KY	1988	211,265	396,526	123,553
CAMI Inc.	GM 50% Suzuki 50%	Ingersoll, Ontario	1989	105,860	112,314	107,651
Honda Canada Mfg.	Honda 100%	Alliston, Ontario	1986	104,572	274,908	326,823
Toyota Motor Mfg. (Canada)	Toyota 100%	Cambridge, Ontario	1988	60,804	211,082	183,739
Volvo Canada, Inc.	Volvo 100%	Halifac, Nova Scotia	1963	8,062	NA	NA

*. 조직사업장/ 출처:Ward's Automotive Yearbook (various years)

이러한 시장의 위협 요인들은 미국의 기업들이 생산설비의 미국 내 재투자를 포기하고 대신 공장 폐쇄와 생산기지 이전을 추진하게 한 중요한 동인이 되었다. 생산 설비 이전에 있어 가장 중요한 고려사항 가운데 하나는 ‘저비용의 경제효과를 기대할 수 있느냐’하는 문제였다. 아울러 미국 기업들은 외국 기업들과의 공동생산 및 조인트 벤쳐 등을 통해 위기의 극복을 시도하기도 했다. 이러한 일련의 과정을 통해 미국내 고용규모는 지속적으로 감소한 반면 해외의 고용은 계속 증가해 왔다.

1992년을 기준 할 때 제너럴 모터스는 자사 제품의 40% 이상을 해외에서 생산했다. 이러한 해외생산 비율은 그 이후 꾸준히 증가세를 보여, 90년대 중반 멕시코에서만 29개의 제너럴 모터스 공장이 가동되고 있다. 일부 연구가 보여주고 있듯이 제너럴 모터스 연간 순이익(net profit)의 약 90%가 해외의 공장들에서 생산되고 있다.

[표 6] 미주지역 자동차 생산 현황 및 지역별 생산비 (1,000 대)

	1996	1997	1998	1999	2000
US & Canada
General Motors	2,646.8	2,797.0	2,463.5	2,690.1	2,629.4
Ford Motor	1,781.4	1,518.4	1,479.9	1,492.7	1,483.0
Diamler/Chrysler	749.0	644.7	734.5	770.7	724.8
Mexico
General Motors	145.9	158.1	168.5	184.7	185.2
Ford Motor	168.5	171.4	163.8	147.0	191.6
Diamler/Chrysler	144.3	133.3	132.8	92.6	38.1
Ratio=Mexico/US&Canada
General Motors	0.055	0.057	0.068	0.069	0.070
Ford Motor	0.095	0.113	0.111	0.098	0.129
Diamler/Chrysler	0.193	0.207	0.181	0.120	0.053

출처: Standard & Poor's, Industrial Surveys: Autos & Auto Parts, 각 연도 통계 재구성.

아울러, 위의 ‘[표 6] 미주지역 생산 현황’이 설명하고 있듯이 90년대 중반 이후 제너럴 모터스의 멕시코 생산비는 지속적인 증가 추세에 있다. 중미지역으로의 생산이전이 오랜 역사를 가지고 있기 때문에 자세히 서술 할 필요는 없겠지만 자유무역협정(NAFTA)을 계기로 이러한 자본이동의 속도가 점점 빨라지고 있음을 주목할 필요가 있다. 빅쓰리 가운데는 제너럴 모터스와 포드의 멕시코 생산량은 상대적으로 높아지는 추세에 있는 반면 크라이슬러는 점점 줄어들고 있다. 이는 다임러와의 합병 이후 전략변화에 따른 것으로 보인다.

이렇듯 빠르게 진행되고 있는 자본 철수와 공장의 해외 이전으로 UAW-빅쓰리 고용규모는 1999년 40만명에도 못미치는 37만여명 수준까지 격감했고, 이마저도 2003년 12월에는 30만 3천명까지 떨어지게 되었다. 아울러 최근의 경기 변동 및 고용 변화를 분석하면서 많은 비즈니스 분석가들이나 관련 분야의 연구진들이 과도한 시장 경쟁에 기인한 ‘생산설비 과잉’의 문제를 심각하게 제기하기 시작함에 따라 노동조합은 또다시 ‘고용문제’를 둘러싼 심각한 위기를 느끼기 시작했다.

[표 7] UAW-빅 쓰리의 고용 규모

Sean P. McAlinden, 2004, "The Meaning of the 2003 UAW-Automotive Pattern Agreement", A research report for the Auto Industry of the Future Program Sponsored by Ernst & Young Global Automotive Center: Center for Automotive Research.

기업명	1999년 8월	2003년 8월	2003년 12월
지엠	150,976	125,044	122,000
델파이(Delphi)	44,043	31,076	28,772
포드	101,201	95,149	91,900
(Visteon)	(23,500)	(20,400)	(20,821)
크라이슬러	75,923	66,350	61,214
합계	372,143	317,619	303,886

요컨대, 국면적인 경기변화에 따라 생산 및 고용규모의 부침이 있긴 하지만 자동자 산업 경영 및 고용 환경이 기업, 노동자 그리고 노조에게 그리 호의적인 것이 아님은 분명해 보인다. 게다가 빅쓰리 기업가치의 지속적 하락과 끊임없이 이어지는 GM의 파산설은 경영 전망을 더욱 어둡게 하고 있으며 그 여파로 진행되는 공장 폐쇄 및 자본 이동 등은 고용을 더욱 위태롭게 하고 있다.

이렇듯 우울한 상황을 배경으로 그동안 엄격한 규칙과 ‘제도’로 지탱해 온 자동차 산업의 노사관계 또한 위기를 맞고 있다. 연간 생산성 증가분(AIF)과 물가상승률 조정치(COLA)의 공식과 규칙에 따라 인상되던 임금은 점점 더 성과를 전제로 하는 불확정 변동급(contingent wage)의 형태로 변화하고 있으며, 이에 더해 사용자들은 ‘노동비용 감축’과 ‘공장폐쇄 및 이전’의 두 가지 옵션 가운데 한 가지를 노동조합에게 선택하도록 요구하고 있다. ‘노동조합의 양보가 없으면 생산도 없다 (No concession, no production)’는 ‘명제(!)’는 교섭에 임하는 사용자들의 핵심 슬로건이 되었다. 요컨대, 본격적인 교섭을 시작하기에 전부터 사용자들은 공장폐쇄 및 자본철수의 위협을 통해 노동조합에게 사용자들의 경쟁력 강화전략 수용을 요구하고 있으며, 이러한 요구 앞에서 노동조합의 계산은 더없이 복잡하게 되었다.

다음 IV장에서는 II장에서 구성한 가설과 분석 모형이 기반해 공장폐쇄를 둘러싼 노사간 전략 경쟁과 그 결과, 그리고 사용자의 공장폐쇄 전략을 제약하는 법률 및 제도의 영향력을 분석한다.

IV. 공장폐쇄와 고용: 조정을 위한 게임

1. 불확실성과 선택의 딜레마

앞서 언급했듯이, 미국의 자동차 기업들은 1980년대 이래 점증하는 시장 압력 속에서 이윤의 재생산을 위해 경영 및 생산 전반의 구조조정(restructuring)을 시도해왔다. 그러나 이러한 사업 구조조정에 직면해 노동조합은 매우 곤란한 처지에 빠진 것으로 보인다. 무조건적 양보가 공장폐쇄를 막고 고용안정을 유지 시켜줄 것인지에 대해 확신이 없으며, 그렇다고 지대추구 전략을 선택해 사용자를 압박할 수도 없기 때문이다. 결국 노동조합은 쉽게 전략을 선택할 수 없는 딜레마적 상황에 빠지게 되었다.

공장 폐쇄를 결정하는 경우 기업은 다양한 이유를 제시하며, 노동조합, 지방 정부 및 지역 사회 또한 여러 가지 방식으로 이에 대응 해 왔다. 고임금, 고세금, 기업활동의 규제 등의 ‘심각한’ 경영 조건이 중요한 이유이며, 긴박한 필요로, 시장경쟁의 격화와 낙후된 생산설비 및 기술에 따른 이윤의 급감 혹은 이윤율의 지속적 하락이 제시된다. 물론 몇몇의 다른 이유가 제시될 수도 있다. 예컨대, 포드는 공장 폐쇄의 결정에 있어 ‘기술적’인 측면 보다는 인적자원관리 개선능력과 노사협력 정도를 중요하게 적용한 경우가 있었다. 30년 이상 가동된 클리브랜드의 윈저(Windsor)공장 대신에 4년 된 최신 주단조 공장을 폐쇄했던 것이다(이병훈, 1997).

이유의 여하에 관계없이 공장 폐쇄를 결정할 때 기업의 가장 커다란 관심은 노동조합 및 기타 관련 당사자들 그리고 지역 공동체와의 법률적 분쟁을 방지하는 것인데 이를 위해 기업은 공장 문을 닫는 시점까지 가능한 생산성 수준을 높게 유지하는데 관심을 집중한다. 아울러 세금의 추징을 회피하기 위해 관련 당사자들과의 관계를 평화롭게 유지하고자 하며, 공장 및 설비의 매각을 위해 지역의 리더들로부터 협력을 이끌어 내기 위해 노력한다.

미국의 자동차 기업들은 구조조정을 위한 다양한 이유들을 제시해왔는데 공장폐쇄에 관련된 이유들은 크게 고임금 노동, 고율의 세금 그리고 지나친 정부 규제 등으로 구성된다. 하지만 공장폐쇄 및 그 결과에 관련된 데이터들은 공장폐쇄의 이유로 제시되는 이상의 근거들이 실제와 매우 다름을 보여주고 있다. 우선 첫 번째 원인으로 제시되는 고임금과 관련해, 1990년대 초반 노동자들의 실질임금이 1970년대 말에 비해 줄어들었으며, 일부의 조사연구는 1979년과 1989년 사이 노동자 평균임금이 해마다 0.07 %씩 감소했음을 보여주고 있다(Mishel and Bernstein 1993, 194). 이는 노동자들의 임금상승이 경영의 실제 압박요인이었는지에 대해 의문을 갖게 한다. 두번째, 세금 문제 또한 사실과 다른 측면을 발견할 수 있다. 공장폐쇄를 막기 위한 고육지책으로 주 혹은 시 정부들은 기업들에게 막대한 감세 혜택을 제공하고 있는데, 이러한 기업부담 세액의 감소로 인한 부족 분은 대부분 노동자들의 세금으로 메워지게 되며 이는 노동자들의 소득을 감소시키는 직접적인 원인이 되고 있다. 1950년대에 기업으로부터 거둬들인 소득세는 전체 소득세의 39%를 차지한 반면 개인 소득세 부담은 61%였다. 1980년대에 들어 기업으로부터 거두는 소득세 비중은 전체의 17%까지 급감했다. 요컨대 개인들의 세 부담이 83%까지 상승했다는 사실을 보여준다 (Phillips 1998, 69). 마지막으로, 일부에서 주장하는 바대로 정부의 산업관련 규제가 기업들이 공장 문을 닫고 해외로 이전하게 하는 하나의 원인이 되긴 했으나 모든 규제가 기업의 이윤획득에 부담이 된 것은 아니었다. 80년대 초반 정부는 크라이슬러의 회생을 위해 긴급 구제금융을 지원했으며, 외국 차들의 국내시장 잠식을 막기 위해 자동차 수입에 관련된 규제들을 지속적으로 강화해 왔다. 요컨대 기업들 및 몇몇의 연구자들이 공장이전의 이유로 제시하는 몇몇의 핵심적 조건들의 사실성 여부는 경험적으로 입증되지 못하고 있다.

가설과 분석 모형에서 추론 한 바와 같이 공장폐쇄와 관련한 노동조합의 대응이 노사간 교섭에 의존할 경우 노동조합이 선택하는 전략에 상관없이 사용자는 공장을 폐쇄할 가능성이 높으며, 이 경우 노동조합은 양보와 지대추구 전략 사이에서 이익을 극대화 할 수 있는 전략을 선택하게 된다.

공장폐쇄의 문제가 교섭의 의제로 등장하는 경우 노동조합은 우선 ‘양보협약’을 통해 기업의 비용 부담을 줄여주고자 시도하며, 또한 노동 강도의 강화를 통해 생산성 증가를 모색하기도 한다. 이러한 양보를 대가로 기업은 공장폐쇄를 잠정적으로 유보하기도 하지만 이는 잠정적 유보에 지나지 않는다. 예컨대, UAW와 GM은 1982년 단체협약에 ‘고용안정을 위해 단체협약 적용기간내 공장폐쇄의 유예(moratorium)’ 조항을 삽입했으나, 해당 협약의 만료직후인 85년과 86년 11개의 공장 문을 닫아 버렸다. 요컨대, 노동조합의 전략적 선택은 장기적 관점에서 사용자의 공장폐쇄 결정에 중요한 변수가 되지 못함을 보여주고 있다.

1) 양보의 딜레마

포드의 비스티온 시스템 사례는 공장 폐쇄 및 양보를 통한 해결에 관련한 중요한 시사점을 제공한다. 1990년 말미에 포드의 독립 자회사였던 비스티온(Visteon)은 만성적인 적자로 인한 항상적 경영위기의 상황에 있었고 심지어 회사를 매각하고자 하는 시도 또한 이러한 경영부진 때문에 여의치 않았다. 경영주들은 UAW-Ford간에 체결된 단체교섭 전국협약이 회사의 경영을 어렵게 하고 있다고 탄식하고 있었고 이에 대해 UAW는 노동조합의 주도하에 회사의 수익성을 개선함으로써 사용자들을 놀라게 하겠다고 공언했다. UAW-포드 부서가 고안해 기업에 제시한 새로운 협약안은 기업주를 놀라게 하기에 충분했다. UAW의 포드부서 담당 스탶들은 비스티온 공장을 직접 방문해 공장의 운영과 작업의 수행에 관련한 수많은 개선안들을 제시했다. 8시간 3교대에서 12시간 2교대로의 전환, 주말 노동에 대한 특근 수당의 철폐, 직무구분과 팀조직의 연계, 잔업의 감축, 공장내 생산의 전문화, 신규자본의 투자와 린생산 시스템의 노사 공동설계를 통한 생산 혁신 등이 주요한 내용들이었다. 이는 얼핏 보면 기업측이 제시하는 교섭안의 내용보다 훨씬 더 기업의 이해를 대표하는 것으로 보였다. UAW의 포드 부서장인 론 게텔핑거(Ron Gettelfinger: 현직 UAW 위원장)는 이러한 공장 개선안에 대한 조합원들의 인준투표가 있기 하루 전 비스티온 공장을 방문해 노동자들에게 공장의 ‘생존’을 위해 이 협약의 내용이 대단히 중요함을 역설했다. 그러나 이러한 협약안을 통해서도 노동조합은 기업이 공장을 계속 운영한다는 제도적 약속을 얻어내지 못했다. 공장 폐쇄를 금지하는 내용의 단서 조항을 협약 내에 삽입하지 못했고, 결국 폐쇄 결정이 내려지고 말았다. 이와 같이 특별한 제도적 규제가 없는 경우 사용자들은 노동조합의 적극적이고 광범위한 양보에도 불구하고 공장 문을 닫는 것이 일반적이다.

2) 지대추구의 전략

다음으로, 공장폐쇄를 둘러싼 노사간 교섭과정에서 공장폐쇄를 예측하는 노동조합은 지대추구 전략을 선택할 수도 있다. 이 경우 노동조합은 공장의 폐쇄 조치 이전에 얻을 수 있는 소득의 극대화를 목표로 할 것이다 (최종게임 교섭 모델). 공장폐쇄를 이슈로 벌어지는 노동조합의 파업은 대부분 이와 같은 목표를 갖는 것으로 보인다.

1987년 GM의 부품공장 및 1998년 미시간 플린트의 메탈 센터(Metal Center)와 델파이 이스트(Delphi East)에서 일어났던 장기 파업은 공장폐쇄를 둘러싸고 벌어진 노동조합의 지대추구 전략의 대표적 사례이다.

1980년대 중반 세계 최대의 자동차 메이커인 제너럴 모터스는 생산구조 혁신과 비용절감을 위한 공격적인 경영전략을 수립했다. 1986년 GM의 CEO 로저 스미스(Roger Smith)는 북미지역 11개 공장의 폐쇄를 결정하고, 다수의 부품사업부를 아웃 소싱(outsourcing)했으며, 북미 자유무협 협정(NAFTA)을 통한 투자 장벽 제거를 기회로 다수의 공장들을 멕시코 등의 저임금 무노조 지역에 위치시켰다. 아울러 생산과정의 혁신을 위해 노동과정 재조직(새로운 생산 플랫폼의 도입)을 시도하고, JIT로 상징되는 일본식 생산방식의 벤치마킹을 본격적으로 추진했다. 이러한 혁신의 추진으로 인해 UAW와 비교적 우호적 관계를 유지하고 있었던 포드, 크라이슬러와는 달리 GM은 노동조합과 적대적 긴장을 형성하고 있었다.

이러한 조건하에서 1987년 GM이 델코 전자부품공장에서 차량용 라디오 생산물량의 생산 공정 일부를 멕시코로 이전시키려 하자 노조는 이에 반대하여 파업을 조직했으며, 또한 반 나이스 공장에서는 공장 폐쇄 계획의 발표와 함께 노조지부가 지역단체들과 연대하여 파업투쟁에 돌입, 공장 폐쇄에 따른 지대를 극대화하고자 시도했다.

GM의 급진적 경영 혁신은 90년대에 들어서도 지속되었다. 1990년대 초반 GM은 과도한 수직계열화(vertical integration: 완성차 조립과 부품생산의 수직적 통합)의 비효율성을 해소하고자 다수의 부품생산 기업들을 분리해 독립 자회사인 ‘Delphi Automotive System’을 설립했다. GM으로부터 독립한 이후 델파이는 다양한 종류의 압력에 시달려왔다. 시장 상황이 악화되는 시기에 델파이의 공장들은 항상적 폐쇄의 위협에 직면해야 했으며 나아가 경영진은 일부 생산업체들을 독립부품회사에 매각하고자 시도했다. 이러한 사정으로 인해 제너럴 모터스에 대한 UAW의 불만이 누적되었다.

1998년 초, GM은 ‘공격적’ 경영합리화의 일환으로 1996년 단체교섭 전국협약에서 약속한 플린트 메탈 센터(Flint Metal Center)에 대한 18억불의 신규투자 계획을 철회한다고 발표했다. 기업(Flint Metal Center)의 경쟁력 하락이 가장 근본적인 이유였으나 ‘생산표준’의 개정을 위한 ‘노동규칙’ 실사를 노동조합이 거부한 것 또한 중요한 이유로 제시되었다. 기업이 재개정을 요구하는 ‘노동규칙’들은 노동 강도가 극도로 강한 작업 부문의 노동조건을 특정한 범위내로 제한함으로써 해당 노동자들을 제도적으로 보호하고자 도입된 것이었다. 기업은 이러한 규칙에 대한 재실사를 통해 노동조건에 대한 ‘규제’를 제거하고자 시도했으며, 이것이 메탈 센터의 생산성 및 경쟁력을 개선할 수 있는 방법이라고 주장하고 있었다. 요컨대, 기업의 경영진은 ‘노동규칙’의 문제를 경쟁력 하락의 원인이자 해결책으로 간주하고 있었다.

결국, 노동조합은 양보전략의 일환으로 ‘노동규칙’의 실사를 포함하는 96년 협약안의 부분적 재검토에 합의하고 수차례의 교섭을 통해 조정 및 재합의를 시도했지만 협상을 통한 타협은 성공하지 못했다. 동년 3월초 지부노동조합(local union)과 노동자들은 UAW에 협상을 위한 압력수단으로 파업을 승인해 줄 것을 요청했으며, 이에 UAW는 파업을 공식적으로 승인했다.

두 달여에 걸쳐 성과 없는 교섭이 지속되었고, 결국 UAW가 GM에 파업을 위한 최후통첩을 전달함으로써 파업의 가능성이 한층 높아지게 되었다. 이렇듯 위기감이 고조되고 있던 메탈 센터를 비롯한 플린트 소재 델파이 공장들은 북미지역 완성차 조립을 위한 핵심 부품들을 생산하고 있었고 게다가 수요가 폭발적으로 증가하고 있던 경트럭의 주요부품 생산을 담당하고 있었다. 핵심 사업 부문에서의 파업이 미칠 파급 효과에 대해 누구보다 민감했던 기업의 경영진은 플린트 메탈 센터에 있는 주요 생산 도구들을 타 공장에 이전하기로 계획하고 비노조 노동자들을 동원 심야에 기계를 해체 새로운 경트럭이 생산되고 있던 오사와(Oshawa)의 공장으로 보내 버렸다.

결국, 노사 양측은 교섭을 통한 조정의 전략을 포기했으며, 노동조합은 ‘지대추구’를 위한 파업에 돌입했고, 사용자들은 파업의 불법성을 이유로 법적 조치까지 마련하게 되었다.

1998년 6월 5일 플린트 메탈 센터에서 시작된 파업은 동년  6월 11일 델파이 이스트(Delphi East)로 확산되었다. 6주간의 파업이후, GM은 전례없던 강경 조치들을 발표했다. 파업이 단체협약을 위반했다고 주장하며 UAW를 법원에 고발했으며 다수의 파업참여자들과 지부노조에 대해 다양하고 수많은 압력을 행사했다. 법원은 양측의 입장을 청문하고 파업의 불법성을 판단하기위해 중재심판관(arbitrator)을 파견했다. 그러나 중재심판관이 심의 결과를 공표하기 직전 노사는 미국 역사상 가장 긴 파업의 하나로 기록된 파업을 종료하고 공장 폐쇄의 14개월간 잠정 유보 등을 골자로 하는 합의에 이르게 되었다. 결국 표면적으로 노동조합은 기존 단체협약의 내용들을 보호하고 생산을 지속하도록 하는데 성공했으나 GM 경영진의 공장폐쇄 계획을 짐작하고 있었기 때문에 이후에도 갈등은 지속되었으며 다양한 조건들을 둘러싼 노사간 긴장이 확대되었다. 결국 GM은 2003년 델파이 이스트의 공장 폐쇄를 발표하게 되었다.

요컨대, 90년대 들어 조직되었던 파업의 대부분은 과거의 전통적인 이슈였던 임금 및 노동조건으로부터 격발된 것이 아니고 공장폐쇄, 자본 재투자, 생산이전 및 고용 등의 문제를 둘러싼 갈등이 폭발한 경우였다. 그 가운데에서도 앞서 분석했던 것과 같은 최종단계의 수익 극대화(pay-off maximizing) 전략에서 발생한 노사갈등의 유형이 적지 않은 비중을 차지한다.

그러나 이러한 ‘양보’와 ‘지대추구’의 전략적 차이에도 불구하고 이슈가 되는 생산 설비들은 대부분이 폐쇄되었으며 이러한 경향을 향후에도 지속될 가능성이 높다.

2. 이해조정의 가능성: 신뢰기구로서의 제도

앞서 살펴본 바와 같이 공장폐쇄에 대응한 노동조합의 전략적 선택의 여하에 관계없이 사용자들은 해당 생산시설을 폐쇄하는 경우가 많으며 이는 사용자들의 수익 극대화 전략에 기반한다. 노동조합이 사용자의 폐쇄 결정을 합리적으로 예측할 수 있다면 노동조합은 양보전략보다는 지대추구 전략을 선호하게 될 것이며 이 경우 노동조합은 공장폐쇄 이전에 가능한 수익을 극대화하기 위해 파업을 수행하기도 한다.

그러나 사용자가 공장폐쇄를 결정하는데 제도적 제약이 존재한다면 노사 양측의 전략은 훨씬 복잡해지며 이 경우 노동조합은 양보의 전략을 그리고 사용자는 재투자 전략을 선택할 확률이 상대적으로 높아지게 된다. 공장폐쇄와 관련한 제도적 제약과 더불어 지방 혹은 주 정부들은 사용자의 재투자를 대가로 기업들에게 여러 가지 인센티브를 제공하기도 한다. 세금 감면, 특혜 대출, 또는 직업훈련 보조 등이 이에 해당하는데, 이 경우에도 노동조합과 사용자들 사이에 전략적 타협의 가능성이 높아진다.

요컨대, 공장폐쇄의 원인과 목표를 둘러싼 노사간 대립의 과정에서 사용자가 제시하는 사업 중단의 목표가 합법적인 경우 법률적 제약으로부터 상대적으로 자유로운 선택을 할 수 있고 이 경우 앞서 살펴본 바와 같이 사용자는 노동조합의 전략적 선택에 무관하게 폐업을 선택할 가능성이 높다. 그러나 만일 사용자가 공장폐쇄의 일차적 목적으로 법률이 허용하지 않는 목표를 전략적으로 고려하거나, 합법적이라 하더라도 절차와 과정에 많은 비용이 수반되는 경우, 또는 공장폐쇄의 유보가 미래소득의 증가를 유도할 것이라는 확신이 가능한 경우 공장폐쇄 전략은 재고될 가능성이 있다.

예를 들면 노동조합의 회피를 목적으로 하는 경우.

1) 공장폐쇄를 둘러싼 제도적 제약

공장 폐쇄에 관련된 법률의 주요한 관심은 이러한 폐쇄결정이 기본권에 속하는 결사의 자유(freedom of association) 및 (노조)조직 결성의 권리(the right of workers to organize)를 침해하는가 아닌가에 집중된다. 법률의 실제 적용 및 집행과 관련해 두가지의 핵심적 질문이 제기될 수 있다. (1) 공장 폐쇄의 동기(motivation)가 무엇인가? (2) 공장 폐쇄의 필요성에 대한 검증, 해당 사안에 대한 각각의 주장이나 견해, 그리고 불법적인 보복의 위협 (즉, 노동조합의 조직력을 약화시키기 위한 목적으로 공장 폐쇄를 위협의 수단으로 사용하는가 여부) 등과 관련해 논리적 차이가 존재하는가?

기업이 완전히 회사를 정리하고 사업으로부터 손을 떼는 경우가 아니라면, 공장 폐쇄에 있어 가중 중요한 이슈는 그 결정이 법률적인 분쟁의 과정에서 ‘반노동조합주의(anti-union animus)’를 위한 전략적 고려에 의해 추진되었는가 아니면 불편부당한 경제적 고려에 의해 이루어진 것인가 하는 문제이다. 노동조합의 조직을 약화시키거나 무력화시키기 위한 목적에서 행해지는 (즉, 반노조주의의 전략적 고려에 의한) 공장 폐쇄는 불법이다. 따라서 이 경우 법원은 공장의 재가동 및 노동자들의 재고용을 명령할 수 있다. 반면, 순수한 경제적 동기에 의한 공장 폐쇄는 합법적 결정이다. 그러나 합법적인 공장 폐쇄의 경우에도 요구되는 법률적 절차와 요건이 있다. 기업은 공장 폐쇄에 앞서 해당 사실을 노동조합 및 노동자들에게 공지해야 하며, 각종 부가급여의 누적 분을 해결해야 하고 건강 보험을 계속 지급해야 하며 나아가 퇴직금을 정산해야 한다.

연방 노동관계위원회 (NLRB)와 연방 법원의 결정은 노동자들의 노동조합 조직화 시도에 관련된 공장 폐쇄 및 공장 폐쇄 위협의 사례들에 관한 기본 원리를 제공하고 있다:

(1) 고용주는 노동조합과의 교섭을 회피하거나, 노동자들의 노조결성 시도에 맞서 해당 노동자들을 보복할 목적으로 혹은 타 사업장 노동자들의 노조결성을 방해하려는 의도로 공장을 폐쇄할 수 없다. 노동조합과 관련한 기업의 이러한 불공정 관행에 의해 발생한 노동자들의 손해는 공장의 재가동 및 해당 노동자들의 재고용을 요구하는 행정명령에 의해 구제될 수 있다. 그러나 노동조합 활동을 무력화시키고자 하는 ‘반노조주의’의 전략적 고려 하에서 공장폐쇄가 결정되었다 하더라도 기업이 시장 내에서 활동을 중단하고 해당 사업부분을 완전히 정리하는 경우 공장 폐쇄는 합법화 될 수 있다.

(2) 반노동조합(anti-unionism)의 동기로부터 출발하지 않고 합법적인 경제적 판단에 근거해 결정이 이루어지는 경우 기업주는 해당공장을 폐쇄할 수 있다.

(3) 고용주는 공장 폐쇄를 무기로 노동조합의 활동을 위협하거나 보복 할 수 없다.

그러나 노조 회피를 목적으로 하는 공장 폐쇄 위협의 문제에 관련된 법률적 해석이나 실제의 사례들은 노동관련 법률의 적용 사례들 가운데 가장 복잡하고 난해한 부분이며(Commission For Labor Cooperation, 1997), 따라서 해당 공장의 폐쇄 결정이 ‘반노동조합’의 전략적 고려 하에서 이루어진 것인지 순수한 경제적 동기에서 출발 한 것인지를 판단하는 것은 대단히 어렵다. 이러한 사정 때문에 노조회피를 목적으로 공장을 폐쇄하는 사용자들도 있지만, 그럼에도 불구하고 실제의 많은 사례들은 관련 법률의 제도적 제약에 큰 영향을 받는 것으로 분석된다.

즉, 이러한 제도적 규제가 존재하는 영역에서 사용자와 노동조합 양자가 선택하는 전략은 ‘가설 1’의 경우와 매우 다를 것으로 가정된다. 사용자가 공장폐쇄 전략을 선택할 가능성을 낮추는 중요한 기제로서 기능하는 제도적 규제, 즉 노동조합에게 생산의 지속 가능성을 높이는 신뢰기구로서 역할을 하는 제도적 제약 하에서 노동조합은 전략적 양보를 선택할 가능성이 높다. 만일 이 경우에도 노동조합이 지대추구 전략을 선택한다면 사용자의 입장에서 비용이 발생하게 되고 이 때문에 공장폐쇄를 위한 제도적 규제로부터 벗어날 수 있게 되기 때문이다. 사용자 또한 법률의 위반이 수반하는 비용의 크기 때문에 노동조합과 전략적 타협을 시도할 가능성이 높아지게 된다.

아울러 공장폐쇄의 과정에서 사용자가 부담해야 할 비용이 큰 경우 또한 재투자-생산지속의 가능성이 높아진다. 예를 들어 단체협약의 내용이 공장폐쇄의 비용을 현저하게 높이는 경우 사용자들의 전략적 계산은 복잡하게 될 가능성이 높다.

2) 단체협약을 통한 제도적 통제

공장폐쇄와 관련한 또 하나의 중요한 제도적 제약/규제는 단체협약이다. 일자리를 보호하는 것은 노동조합의 조직력에 직접적인 영향을 미치기 때문에 조합원들의 고용 보호를 위해 노동조합은 단체협상을 통해 적정규모의 ‘고용유지’ 협약을 체결하거나, 노동자들의 공장간 전출을 확대하는 등 여러 가지 수단을 모색한다.

‘고용유지’ 협약의 대표적 사례는 1996년 협약이었다. 96년 협상에서 UAW와 빅쓰리는 협약 적용기간 3년간 동안 전체 고용규모를 협약의 최초 적용시점을 기준으로 95% 이상 유지할 것에 합의했다.

그러나 GM의 경우에는 생산성 향상 실패, 시장점유율 감소, 비경쟁적인 공장의 매각시 고용보장을 하지 않을 수 있다는 단서조항을 삽입함으로써 협약원칙의 무효화 가능성을 안고 있었다.

이와 함께 노동조합은 공장폐쇄 및 생산이전을 억제하고, 조합원들의 소득을 보전하기 위해 단체 협약 내에 여러 가지 제도를 도입했다. 1982년 임금 및 고용조건의 대대적 양보를 대가로 도입된 ‘장기근속자 소득보전(Guaranteed Income Stream)' 제도는 10년차 이상의 노동자들이 일시해고 되었을 때 연공에 따라 실제 급여액의 50-75%의 수입을 보장해 주는 제도였다. 1984년의 단체협약에서 UAW는 시장상황 이외의 이유로(신기술 도입, 외주화, 생산성 향상 등) 발생되는 실업자들을 ’일자리 은행‘(Job bank)에 소속시켜 이들에게 연공에 따라 최장 6년까지 통상임금과 부가급여를 지급하도록 하였다. 일자리 은행 제도는 해고된 노동자들 스스로가 시장상황이 아닌 이유로 해고되었다는 사실을 입증해야 한다는 점 때문에 문제를 가지고 있었지만, 고용보장을 위한 긍정적 조치로 평가되었다. 아울러 조합원이 기업에서 자진 퇴사하는 경우 연공에 따라 1만불에서 5만 5천불에 이르는 퇴직장려금을 받는 ’명예퇴직제‘가 도입되었고, 근속 30년 이상의 노동자가 퇴직하면 연금혜택을 받게 되는 “30 and out”제도가 제도화되었다.

이영희, 1998, “미국 자동차산업의 구조조정과 노동조합의 대응”, 조돈문 외, 『구조조정의 정치』, 문화과학사

이러듯 다양한 형태로 마련된 고용안정 협약들은 사용자들이 공장을 폐쇄하거나 이전할 경우 막대한 비용을 유발시켰다. 요컨대, 노동조합은 고용안정 협약을 통해 재투자-생산유지를 확정하기 보다는 공장폐쇄에 수반되는 사용자의 비용을 극대화함으로써 공장폐쇄 가능성을 낮추고자 시도했다.

V. 결론: 현황과 과제

지금까지 미국 기업의 경영위기와 공장폐쇄 전략 그리고 노동조합의 대응을 노사간 전략적 상호작용의 관점에서 살펴보았다. 결론적으로 노사가 수익 극대화 전략을 추구하는 합리적 행위자(profit maximizer)라면 현재의 시장환경하에서 공장폐쇄를 둘러싼 노동조합의 전략적 선택(양보전략 vs. 지대추구전략)과 무관하게 사용자는 공장폐쇄를 선택하고자 하며, 이러한 경우의 수를 알고 있는 노동조합은 양보를 거부하고 지대추구 전략을 선택할 가능성이 높다. 더욱이 공장폐쇄가 예정된 경우 노동조합은 폐쇄이전에 가능한 소득을 극대화하기 위해 파업을 수행하기도 한다.

그러나 공장폐쇄와 관련된 제도적 제약이 존재하는 영역에서는 해당 제도가 사용자의 선택을 제약하는 시그널로 기능한다. 이러한 시그널은 노동조합이 양보의 전략을 수행할 유인으로 작용하며 이 경우 사용자 또한 재투자-생산지속의 전략을 선택하는 것이 유리할 가능성이 생기게 된다.

이러한 제도적 규제 하에서라면 노동조합은 ‘양보협약’을 통해 기업의 비용 부담을 줄여주고자 시도하며, 또한 노동 강도의 강화를 통해 생산성 증가를 모색하기도 한다. 아울러 노동조합은 단체교섭을 통해 적정규모의 ‘고용유지’ 협약을 체결함으로써 사용자들이 생산을 중단하는 경우 지불해야 하는 비용을 높게 유지한다. 요컨대 공장폐쇄에 관련된 제도적 규제를 강화하고 아울러 양보의 전략을 선택함으로써 사용자들의 재투자 전략을 압박하는 것이다.

이러한 생산설비 이전과 산업 공동화의 문제는 미국만의 문제가 아니다. 우리 기업들 또한 다양한 이유로 인해 생산기지의 지구적 확대를 모색하고 있으며 이 때문에 국내 산업의 공동화, 고용 감소, 노동자들의 소득저하 그리고 소비 감소에 따른 경기 불황 등의 악순환이 발생할 가능성이 높다. 그러나 이러한 생산설비의 철수 및 해외이전에 관련된 이슈의 결정이 불확실한 시장기제에만 의존할 경우, 다시 말해 노동조합과 사용자의 상호 양보를 유인할 신뢰기구가 부재하는 경우 사용자는 경제적 관점에서 생산 시설의 유지 여부를 결정하며, 그 과정에서 노동조합의 전략적 선택은 큰 변수 효과를 갖지 못하게 될 가능성이 크다. 따라서 노동조합과 사용자가 미래의 확대된 소득을 전제로 양보의 전략을 선택할 수 있도록 신뢰 기구로서의 제도를 마련하는 것이 긴요하다.

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Business in Crisis, Capital Moves and Union's Dilemma

Soonwon Kwon

Academic research and policy discussions have noted a tendency towards greater capital mobility, plant closings and the subsequent employment crisis in the U.S. automobile industry since 1980. Yet the analysis of union strategies against the plant closings and collective dismissals has been largely missing in the past studies. This paper argues that unions' strategic choices vary according to whether unions respond to the threats of plant relocation by granting concessions to employers or by rent seeking.

This research finds that regardless of union's strategies, company will close production facilities when both parties negotiate the plant closing issues without any institutional regulations. However, this research also indicates that the union's strategy of concession is sometimes effective so employer keeps production and retains workers in the areas supervised by institutional rules or policies on the plant closing issues.

Keyword: Automobile Industry, Capital Moves, Plant Closing, Employment, Labor Union