노동통제하의 사용자단체 역할과 서비스: 한국경영자총협회의 생존과 성장, 1970-1987

성명: 전 인

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노동통제하의 사용자단체 역할과 서비스: 한국경영자총협회의 생존과 성장, 1970-1987

본고는 필자의 박사학위 논문 일부를 수정·보완한 것이다. 지도교수인 Peter Sheldon과 익명의 두 분 심사자에게 감사의 말씀을 전한다. 더불어, 인터뷰에 응해주신 윤능선 전 초대상근부회장님께도 깊은 감사를 드린다.

전 인

Ph.D. at the University of New South Wales, 현 영남대학교 강사

요 약

본 논문은 1970년부터 1987년까지의 노동통제기간동안 한국경영자총협회(경총)가 회원사들의 집단적 이해를 어떻게 달성하고 생존․성장할 수 있었는가를 분석한다. 권위주의 정권의 노동통제로 인해 외적 위협이나 도전이 잠재적인 상황에서 재벌들은 경총내에 어느 정도의 응집성을 유지하고 있었다. 장기적인 관점에서 정부중심의 노동통제 메커니즘을 개별기업의 노동통제로 전환시키고자 했던 재벌들은 경총을 통해 노동관계법을 기업별 노조체제(노동조합법)로 강제하고, 노사분쟁 해결의 정부 메커니즘을 피하고(노동쟁의조정법), 근로자의 생산성 향상을 극대화 시키고자(노사협의회)하였다. 이를 위해 경총은 지속적으로 대정부 로비전략을 유지하였다. 이 과정에서 노동의 잠잭적 위협과 도전은 재벌오너들의 경총활동에 대한 참여를 최소한으로 유지하면서 대리인 역할을 수행할 수 있는 경총사무국을 전략적으로 육성하였다. 대외적 역할과 함께 경총의 선택재 기능은 경총 성장의 매우 중요한 부분이 되었다. 조직 규모와 재정이 확대됨에 따라, 노사관계의 전문성 또한 높아지고 있었다. 이는 집단재의 중요성이 강조되지 않는 상황에서 회원사에 대한 서비스 기능이 사용자단체의 중요한 역할이 될 수 있다는 것을 보여주고 있다.

주제어: 사용자단체, 재벌, 경총사무국, 노동관계법, 집단재, 선택재

I. 서론

사용자단체는 사용자들이 노동시장 문제에 관하여 그들의 집단적인 이해를 방어하고, 대변하고 추구하며 입지를 강화시키기 위해 조직된 단체로 정의될 수 있다(Traxler, 2003; Behrens and Traxler, 2004; Rynhart, 2004). 노동조합의 연구에 비해, 사용자 단체의 특성, 역할 및 행동에 대한 학문적 접근은 아직 미흡한 실정이다. 그 이유로는 사용자단체의 학문적 연구에 대한 접근폐쇄성과 연구자들의 관심 부족을 들 수 있다(Schmitter, 1981; Visser, 1990; Sheldon and Thornthwaite, 1999). 유럽에서의 여러 연구들 또한 단체교섭형태(Katz, 1993; Traxler, 1996, 2003; Wallerstein, et al., 1997; Traxler and Kittel, 2000) 혹은 최근의 사회적 합의(Vatta, 1999)에 대한 연구의 한 부분으로 사용자단체의 행동을 분석하여 왔다. 일부 사용자단체 연구들을 살펴보면, Traxler(1993, 1999, 2000)의 연구는 유럽 국가에서의 경험적 연구와 기존의 이론들(Olson(1965)의 집단행동이론, Offe and Wiesenthal(1980)의 계급이론)을 비교‧분석하며 사용자단체의 유인․결속역량(associability)과 관리가능역량(governability)간 관계를 설명해주고 있다. Schmitter와 Streeck(1999)의 연구는 사용자 조직의 계급적 접근보다 조직적 접근의 필요성을 강조하면서 멤버십의 특성(Logic of Membership)과 정부의 성격과 노동조합과 같은 제도적 요인(Logic of influence)의 중요성을 지적하고 있다. Streeck(1987), Tolliday와 Zeitlin(1991)과 Sheldon과 Thornthwaite(1999)는 외적 환경의 변화에 대응하여, 사용자단체내 선도적인 회원사들의 태도와 전략적 선택의 중요성을 강조하고 있다. 본 연구는 한국의 대표적인 사용자단체인 한국경영자총협회의 활동을 분석함으로서 경총의 역할에 대한 역사적 연구와 더불어 사용자단체에 대한 이론적 논의를 풍부하게 하고자 한다.

일반적으로 사용자단체 결성과 가입을 통해 개별 사용자들은 스스로 달성할 수 없는 집단적 이익을 얻고자 한다. 유럽, 미국 및 일본을 포함한 대다수 사용자단체는 노동운동의 성장이나 근로자에게 유리한 노동관련 법률 제․개정의 확산으로 인한 집단적 위협을 인식하고 대응하는 과정에서 생성‧성장해왔다(Windmuller and Gladstone, 1984; Sisson, 1987; Adams, 1995; Rynhart, 2004).

Schmitter와 Streeck(1999: 19-22)은 사용자단체가 가질 수 있는 네 가지의 활동을 제안하고 있으며 대표적으로 회원사에 대한 서비스(business firm); 회원사를 위한 계급 대표(social movement); 회원사들간 친목(club) 그리고 회원사를 통제할 수 있는 권한(private government)으로 구분하고 있다. 사용자단체는 이러한 활동들과 속성들을 혼용하여 운영할 수 있고 우선순위를 변경시킬 수 있다. 이러한 활동 가운데 사용자단체의 가장 중요하고 대표적인 역할은 회원사를 대변하고, 유리한 노동법을 만들기 위한 대정부로비 활동을 펼치며 및 복수사용자 단체교섭을 이끄는 것이다. 이러한 집단재의 제공은 회원사를 유지‧관리하며 새로운 회원사를 유인하는데 중요한 부분이 되어왔다. 반면에 집단재의 제공이 사용자들의 무임승차에 대한 유혹을 가지게 됨에 따라 사용자단체는 이를 억제하기 시키기 위해 노동시장에 관한 조사, 컨설팅 및 조언, 지식의 제공 및 훈련 프로그램과 같은 멤버십 서비스, 즉 선택재를 제공할 수도 있다(Olson, 1965; Deery and Plowman, 1991; Sheldon and Thornthwaite, 1999).

서구 사용자단체의 역사적 변천과정에서 조직의 생성과 성장에 영향을 미치는 대표적인 제도적 요인들은 노동운동의 힘, 사민당 혹은 노동당과 같은 친노 정부와 노동법 및 정책 그리고 복수사용자 단체교섭이라 할 수 있다(Traxler, 1999: 351). 강력한 노동운동의 존재는 사용자들의 태도에 영향을 미치며, 사용자단체에 가입하고 머무르고자 하는 그들의 선호를 촉진시킨다(Traxler, 2000). 사용자단체내의 강력한 응집력은 집중화된 교섭을 통해 작업장 내의 강한 노조를 무력화시키는데 도움을 주어 경영전권을 유지하는데 도움을 준다(Sisson, 1987). 이와 관련하여, 강력한 노조의 존재는 복수사용자 단체교섭을 유지하는데 핵심적 부분이 되어왔다(Sisson, 1987; Sheldon, et al., 1997).

정부의 개입 또한 사용자들의 단결력에 영향을 미친다. 정부의 개입은 자원배분의 메커니즘으로서 시장을 중요성을 감소시키는 반면 정치적 영역의 중요성을 강화시키게 된다(Schimmitter and Streeck, 1999: 12). 특히, 노동당 혹은 사민당 정부의 평등주의적 분배중심의 정책과 노동에 유리한 노동법 제정과 분쟁조정과정은 사용자단체의 집단재에 대한 역할을 중요하게 만들어 준다. Adams(1995)에 의하면, 대다수 강력한 사용자단체를 형성하게 된 결정적 요인으로 사민당 정부의 존재를 지적하였다.

유사한 제도적 틀 속에서 국가간 차이를 설명하기 위해, 사용자단체내의 내적 다이나믹스가  중요하게 고려되어 질 수 있다(Vatta, 1999). 일반적으로 사용자단체내 영향력 있는 대기업의 태도와 선호가 그 단체의 의사결정에 중요한 영향을 미친다. 이와 더불어, 중소기업과 대기업간 상이한 이해와 그에 따른 갈등해소를 위한 의사결정과정, 멤버십 특성, 대기업의 존재 유무 및 산업내 경쟁정도가 중요 변수로서 적용될 수 있다. (Clegg, 1979; Sheldon and Thornthwaite, 1999).

1980년대 중반부터 가속화된 노조의 영향력 감소, 정부의 신자유주의 정책, 다국적기업의 등장 및 기업간 경쟁 강화는 사용자들의 노동 유연성에 대한 높은 요구를 이끈 반면 집단적 이해를 약화시켜 왔다. 특히 엥글로 섹슨 국가인 영국, 뉴질랜드 및 호주에서 교섭형태의 상당한 분권화 추세는 사용자단체의 대표적인 교섭기능을 상실케 하였다. 생존의 위기에 직면한 일부 사용자단체들은 (비)회원사에 대한 유료서비스를 제공하는 등 고용관계 서비스 기업처럼 변화하기도 한다(Sheldon and Thornthwaite, 2004).

본 연구는 서구 사용자단체의 변천과정에서 파악된 중요한 변수들을 기초로 다음과 같은 가설의 설정이 가능하였다. 외적 제도적 도전의 변화에 따라 사용자단체는 핵심 회원사들의 전략적 선택에 의해 사용자단체가 조직의 목적을 정의하고 다양한 전략적 행동을 할 수 있다. 외적 환경을 분석하기 위한 변수들은 노동운동의 힘, 정부의 성격과 노동 정책, 단체교섭의 형태를 포함한다. 사용자단체의 내적 다이나믹스의 분석을 위한 변수들은 멤버십, 리더십 및 의사결정 과정을 포함한다. 본 연구는 1970년에서 1987년 사이 한국경영자총협회(경총)의 생존과 성장을 분석하고자 한다. 흥미로운 점은 이 기간이 서구에서 언급되는 외적 제도적 위협이 매우 미약했던 시기라는 것이다. 그럼에도 불구하고, 경총은 1970년에 한국경영자협의회로 활동을 시작하여, 1974년 한국경영자협회 그리고 1981년 2월 한국경영자총협회로 개칭하며 노사관계에 전문화한 전국단위 사용자대표 조직으로 성장하고 있었다. 이러한 경총의 변화는 재벌들에게 매우 유리한 외적 환경이 위협 혹은 도전없이 안정적으로 지속된 것이 아니라는 것을 암시한다. 그렇다면, 경총이 성장할 수 있었던 배경은 무엇인가? 재벌 기업들의 노동문제와 관련한 대표적인 집단적 이해는 무엇이었으며 이를 달성하기 위해 경총의 전략은 어떻게 결정, 실행되었는가? 또한 경총 내부에서 재벌 오너들의 선택은 무엇이었는가? 더불어, 본 연구를 통해 한국의 주요 노동관계법 변천과정에 재벌들의 공통된 이해가 무엇이며 정부의 제․개정을 통해 어떻게 달성되어져 갔는지 밝히는 중요한 역사적 근거를 제공할 것이다.

이를 분석하기 위해, 제Ⅱ장에서는 중요한 환경요인들의 분석을 통해 이러한 변화가 경총의 내‧외적 활동에 어떠한 영향을 미쳤는지 추론한다. 제Ⅲ장에서는 사용자들의 경총내 전략적 선택을 분석하고 제Ⅳ장과 제Ⅴ장에서는 경총이 어떻게 집단재와 선택재를 제공하면서 성장하게 되었는지 분석할 것이다. 제Ⅵ장에서 본 연구의 결론이 다루어진다. 본 연구는 역사적 사례연구를 통해, 중요한 노사관계 주체의 선택들과 인과관계의 분석을 하고자 한다. Clegg(1979: 62)는 사용자단체 연구를 위한 자료의 부족에도 불구하고, 그 단체들의 출간한 자료와 기록들은 사용자단체의 역사적 연구를 진행하는데 중요한 자료가 된다고 언급하고 있다. 본 연구 자료는 인터뷰, 경총 출판물, 및 문헌 자료를 포함하고 있으며 여러 자료를 통합함으로서 관련 범주의 요인들과 경총의 의사결정 간에 내면을 볼 수 있게 해준다. 동시에 이러한 자료들은 삼각측량(triangulation)을 제공해주며 이는 데이터의 검토와 증명을 도와준다(Yin, 2003).

Ⅱ. 한국의 정치․경제 및 노사관계, 1970-1987

1. 박정희 정부(1970-1979)

(1) 정부의 경제정책과 재벌

1960년대 후반 정부는 해외채권단의 상환압력과 미국으로부터의 급격한 원조 감소 등 외적 압박에 직면하게 되었다. 내적으로는 대학생, 지식인, 농민 및 근로자들의 사회적 불만이 증가하였고, 북한과의 군사적 긴장관계는 한층 강화되었다. 이러한 도전에 직면한 박정희 정부는 1971년「국가보위에관한 특별조치법」을 통과시키고, 1972년 유신헌법을 공포하였다. 이를 통해, 박 대통령은 국가를 통제할 수 있는 보다 막강한 파워를 가질 수 있게 되었다.

정부는 두 번의 오일쇼크와 세계적 경기후퇴와 같은 외적 위기에 대응함에 있어 시장개입주의 경제정책을 강화하였다(Kohli, 2004: 108). 예를 들어, 과도한 외채, 인플레이션, 미숙한 국내 금융시장은 국내 자본 공급을 악화시킬 잠재성을 가지고 있었으며 사채시장에 의존한 기업에게 심각한 부채문제를 낳고 있었다. 정부에 의존한 재벌을 구할 수 있는 것은 오직 정부의 금융시장 개입뿐이었다(Deyo, 1989; Lie, 1998: 82, 91-2). 1972년의「8.3조치」는 재벌기업들의 재정적 고통을 완화시켜주었고 그들에게 상당한 재정적 혜택을 달성하도록 해주었다. 결과적으로, 이 조치는 1972년 4.5%에서 1973년 12%의 경제성장을 달성하는데 도움을 주었다(Amsden, 1989: 96-7; Ogle, 1990: 43; Kohli, 2004: 108-9).

또 다른 도전은 1973년 10월의 오일 쇼크였다. 정부는 다시 시장에 개입하였으며 한국의 경공업 제품들이 일본을 포함한 외국의 제품에 비해 상대적 가격경쟁력을 유지할 수 있도록 해주었다(Lie, 1998: 87-9).

오일 쇼크이후, 중동의 건설 붐은 경제회복속도를 가속화시켜주었다. 수출 촉진을 위해, 정부는 중동국가와 외교적 관계를 강화하고 건설기업들에게 투자를 장려하였으며, 이들에게 상당한 재정적 지원을 제공해주었다. 이들 기업들의 놀랄만한 성과는 1976년에서 1978년 사이 연 평균 10%의 경제성장을 달성하는데 기여하였다. 또한 수많은 숙련공들의 수입과 송금은 정부 외환 보유액의 중요한 자원이 되기도 하였다(김효근, 1986; 박용상, 1988: 104-6; Kim, E.M., 1996: 242).

재벌을 육성함에 있어서 정부는 재벌에 대한 통제력을 유지하고 있었다. 예를 들어, 수출촉진정책의 일환으로 1975년 일본식 종합상사제도가 도입되었다(Feenstra and Hamilton, 2006: 264-5). 종합상사로서 지명받기위해, 대기업들은 여러 요구사항을 충족해야만 했으며(Song, 2003: 127), 정부는 1975년 5개 재벌(삼성, 대우, 한일, 국제 및 쌍용)을, 1978년 8개 재벌(반도, 현대, 효성, 고려, 금호, 삼화, 선경 및 율산)을 지명하였다. 정부는 국영은행을 통해 이들에게 정책금융의 특혜를 제공하는 동시에 이들의 수출 성과를 감독하고 경제성장에 기여하도록 압력을 가하였다(Lie, 1998: 97; Kim, Yoon-Hyung, 2002). 이에 대해, 재벌들은 수출품을 생산하는 중소기업을 매수하거나 그들의 사업영역을 확장하면서 규모를 확대하였다(Ogle, 1990: 40; Kwon and O’Donnell, 2001: 21-2).

정부주도하 산업화의 가장 대표적인 정책은 중화학공업의 육성이었다(Kohli, 2004: 110). 1960년대 후반부터 이미 기초를 다지기 시작한 중화학 공업 육성은 선박, 자동차, 철강, 기계, 비철금속 및 석유화학 산업 등을 포함하고 있었다. 이를 통해 정부는 1960년대 개발정책의 한계를 극복함과 동시에 외세로부터 자유로운 강력한 국가를 건설하고자 하였다(Kim, Hyung-A, 2004). 1973년 박 대통령은 중화학공업화를 선언하였으며, 정부는 창원(기계), 구미(전자), 거제(선박), 여천(석유화학) 및 온산(비철금속) 등에 관련 산업단지를 건설하였다. 선택된 재벌에게, 정부는 광범위한 재정적․행정적 지원을 제공함과 동시에 산업단지에서의 노동분쟁을 금지시킴으로서 그들을 지원해주었다. 이러한 막강한 지원 속에 재벌의 성과는 증대하였으며 중화학산업의 GNP에 대한 기여는 1960년 21.8%에서 1980년 55.5%로 증가하였다(박용상, 1988: 106-7; Kwon and O’Donnell, 1999: 22-3, 281; Graham, 2003: 28; Kohli, 2004: 112).

재벌의 성장은 매우 빠르고 인상적이었다. 1973년에서 1978년 사이 20대, 10대, 5대 재벌의 평균성장률은 각각 25.9, 28.0 그리고 30.1%였다. GNP에서 10대 재벌이 차지하는 매출액의 비중은 1970년 17%에서 1980년 48%로 상승하였다(이재희, 1990: 40-6). 빠르게 성장한 재벌들의 특성은 중공업에서의 높은 집중에 있었다. 이와 함께, 정부는 자동차 수입을 규제함으로서 현대자동차는 국내에서 독점적 지위를 누릴 수 있었으며, 현대중공업 또한 정부지원 덕택에 성장하였다(Kwon and O’Donnell, 2001: 57-61). 대우 또한 정부의 지원하에 중공업 재벌이 될 수 있었다. 결과적으로 1971년에서 1975년 사이, 현대와 대우 자산의 연평균 성장률은 놀랄만하며 각각 57.9%와 105%를 기록하였다(Kim, E.M., 1996: 239-42).

가족중심의 족벌경영은 재벌 지배구조의 일반적인 형태였다. 기업경영의 세습적인 고리들이 기업위계를 차지하고 있었으며 오너는 의사결정과 집행의 과정에 결정적인 역할을 담당하였다. 또한 재벌들은 정부에 대한 로비를 강화하기 위해, 전직 장성, 정치인 및 고급공무원들을 고문으로 영입하여 활용하였다(전신구, 1989).

이 기간 동안 재벌들은 다각화전략을 강화하였다. Amsden(1989: 125)에 의하면, 재벌의 구조는 현대의 산업 기업(industrial enterprises)보다 더욱 다각화되어있으며 기업집단(conglomerates)보다 더욱 중앙에 의해 조정되고 있다고 평가하였다. 다각화전략은 사업위기를 최소화하고 정부로부터의 혜택을 극대화하는데 도움을 주었다(조동성, 1990; Lie, 1998: 92-3). 몇몇 재벌들은 핵심 사업을 위한 자원과 재료를 공급하기 위해 수직적 관련다각화를 진행하였다(Kim, E.M., 1996: 243-4; Kwon and O’Donnell, 2001: 61-3). 초기의 이러한 수직적 통합으로부터 재벌들은 수평적으로 그들의 사업영역을 확장하였다. 이러한 현상은 근본적으로 재벌들이 수출시장에서 후발주자로서 관련 제품을 개발하고 더 높은 수준의 시장으로 진출할 수 있는 역량이 부족했기 때문이다(Amsden, 1989: 126-7).

소수의 선택된 재벌들의 독과점적 성장은 주요 재벌간 서열의 도전을 낳았다. 예를 들어, 정부의 산업정책에 전략적으로 탑승한 현대는 빠르게 확장하면서 계열사 수는 1972년 7개에서 1981년 47개 늘어났으며 재계 1위로 올라섰다(이재희, 1990: 40). 반면 삼성은 대체로 위험을 피하고 기존의 사업을 보호하는 전략을 취함에 따라 서열은 1979년 3위로 추락하였다(Kim, E.M., 1996: 243). 적자를 기록하던 일부 재벌들은 시장에서 퇴출되거나 다른 재벌에게 합병되기도 하였다(Amsden, 1989: 15; Kohli, 2004: 97-8). 1965년 당시 10대 재벌에 포함되었던 7개 재벌은 1979년 명단에서 사라지게 되었으며 중화학산업에 성공적으로 투자했던 재벌들은 독과점적 지위를 확보하면서 한국경제를 더욱 더 강력하게 지배하기 시작했다(박용상, 1988: 107-8; 박상언, 1992).

주요 재벌들은 정부지원을 위해 그리고 노동시장과 제품시장에서 서로 공격적으로 경쟁하였으며(Amsden, 1989: 129-30), 재벌 오너들에게 정부 관료와의 인적 네트워크는 재벌간 단결보다 더 중요한 자원이 되었다. 정권과의 성공적인 경제적⋅정치적⋅인적 연결고리들은 재벌에게 자본과 신용에 대한 접근을 약속해 주었다(West, 1987: 494). 이 과정에서, 정부 관료와 재벌 오너간 부정․부패는 정부주도의 산업화 과정을 뒤따르고 있었다(Lie, 1998: 93-6; Kang, 2002; Lim, Wonhyuk, 2003: 47-9). 박정희 정부가 한국의 급속한 산업화의 핵심 주체로서 재벌을 지원하고 관리하는 동안, 정부는 법, 제도 및 관행을 통해 노동을 강력하게 통제하였다.

(2) 노동통제: 법, 정책 및 관행

천연자원 부족, 외국의 자본과 기술에 대한 높은 의존정도를 감안할 때, 한국의 수출지향 산업화의 핵심적 전제는 풍부하고 값싸고 훈련된 노동에 있었다(Lie, 1998: 98). 박 대통령은 노동시장에 대한 과제를 노동비용이 기업의 임금구조와 가격경쟁력에 부담이 되어서는 안 된다고 판단하였다. 1971년「국가보위에관한 특별조치법」과 1972년 유신헌법은 직접적으로 노동자들의 단결권과 단체행동권을 제약하였다. 이러한 법률들은 체계적으로 언론을 검열하였으며 노동계급의 정치적 성장을 억제하였다(박종철, 1988; 김형배, 1989: 83-90; Ogle, 1990: 54; 박동철, 1991).

1973년과 1974년 정부는 법률적으로 노조활동에 대한 정부 개입을 강화하고 노동권을 더욱 제약하였다. 산별노조체제를 기업별 노조체제로 와해시키고자 했던 사용자들의 강력한 요청이후, 노동조합법은 기업별 노조를 허락해주었으며 노사협의회는 더욱 협조적 형태의 노조를 강요하였다. 개정된 노동쟁의조정법은 노조가 단체교섭에 임하기 전에 정부의 승인을 받도록 하였으며, 쟁의적법심사와 알선․조정․중재권은 노동위원회에서 행정관청으로 이관되었다. 따라서 노동분쟁이 발생할 때, 정부의 개입은 자동적이며 정부의 결정은 최종적인 것이었다. 또한 정부는 공익사업의 범위를 확대하여 특정산업에서 파업을 원천적으로 봉쇄하였다(박종철, 1988; Choi, 1989: 88-93; 이재희, 1990; 박동철, 1991; O’Neill, 1991: 386).

더욱 강력한 장치로서 중앙정보부를 통한 노동통제를 강화하였다(Ogle, 1990:61). 당시 중앙정보부의 대노조활동은 노총과 산별노조에 대한 일상적인 활동을 감시하고 현장에서의 노동자 저항을 억압하는 것이었다. 예를 들어, 한국노총 지도부는 중앙정보부에게 일일 활동보고서를 제출해야했다(West, 1987: 495; Choi, 1989: 96-98, 222-7; Rauenhorst, 1990: 330). 또한 산업 단지내 관할 경찰서를 항상 배치하였으며, 근로자들의 저임금, 열악한 근로조건 및 사용자 부당노동행위에 관한 시위가 있을 때마다 즉각적인 현장개입을 통해 근로자들을 억압하였다. 1974년 울산 현대조선소 노동자 투쟁과 해결과정이 대표적인 예이다(Kwon and O’Donnell, 2001:93-5).

정부 정책의 또 다른 두드러진 특징은 공장새마을 운동과 노사협의회를 통한 노무관리의 규범적, 이데올로기적 노동통제이다. 이러한 제도적 프로그램들을 통해, 정부는 노동자들의 애국심과 협조적 작업장 노사관계를 촉진시키고자 했다. 실질적으로 이것은 노동자들의 노력에 대한 보상의 기대 없이 국가경제를 위한 희생을 의미하는 것이었다(West, 1987; Choi, 1989). 따라서 한국의 노사관계시스템은 한편으로, 정부와 사용자간 특혜적⋅지원적 관계와 다른 한편으로, 정부와 노동간 강력한 억압적⋅통제적 관계가 형성되었다. 이는 노사간 관계가 매우 착취적인 방식으로 발전하도록 해주었다(Choi, 1989: 100; Ogle, 1990: 59-60; 박상언, 1992: 260).

(3) 대기업의 노무관리

비록 사용자와 정부는 작업장에서의 유교주의 문화와 기업가족(enterprise family)을 강조하였으나 이러한 것들은 단지 화려한 미사어구에 불과했다. Lie(1998: 102)는 가족의 개념을 종업원 통제의 수단(‘a means of employee control’)으로 표현했으며, West(1987: 487)는 기업가족의 가부장적 개념은 포섭을 위한 속임수(‘a trick for cooption’)라고 평가하였다.

재벌들의 전제적인 오너 중심의 지배구조체제와 주요사업의 산업단지내 근접성은 유사한 노무관리 방식을 취할 수 있도록 해주었다(전신구, 1989; 이원보, 2004: 329-30). 대다수 재벌들은 채용, 직무설계, 승진 및 임금에 있어서 이중노무관리 정책을 적용하였다. 특정 직무에 대해 내부노동시장을 활용하였으며, 생산직 근로자에 대해서는 외부노동시장을 적극 활용하였다. 생산직 근로자의 채용은 주로 근로자들로부터의 개인적 추천에 의존하였다. 수적 노동유연성을 극대화하기 위해 단기 계약형태의 고용을 선호하였으며 경쟁 기업으로부터 불법 스카우트 관행 또한 비일비재 하였다(김수곤, 1989: 256-8; 박상언, 1992: 223-31). 관리직 종업원들에게 연공급 임금체계, 승진 및 일정 수준의 복지 혜택을 제공한 반면 생산직 근로자들에게 그러한 혜택은 거의 없었다. 엄격한 병영식 규율로 작업장을 통제하였으며 임금이나 고용조건 등을 임의적으로 결정하였다(Deyo, 1989: 66; Ogle, 1990: 55-8).

노조 결성의 조짐이 보일때 마다, 경영진은 노조 결성자들을 회유․협박 혹은 물리적 억압으로 이를 저지시키거나 다양한 인사 조치(강등, 전보, 전출, 배치전환 등)를 취하였다(전신구, 1989: 214-5). 오랜 역사를 가진 노조들이 있는 일부 재벌은 다소 온건적인 노무관리 환경을 제공하였지만 대부분 사용자들에게 종속되어 있었다. 일부 재벌들은 기업의 효과적인 노동통제를 위해 노조결성을 지원하기도 하였다(Choi, 1989: 103-4; 윤능선, 2005). 삼성, 현대, 대우 및 코오롱과 같은 여타 재벌들은 무노조 노무관리 전략을 유지하였다(Choi, 1989: 100).

(4) 한국노총과 현장 노동운동

1970년대 동안, 한국노총 지도부는 자신의 독점적 지위와 제한된 이익을 대가로 정부의 노동정책에 대한 지지자로서 역할을 하였다. Choi(1989: 169-72)은 노총을 노동자들의 협조적 조합주의 통제를 위한 준-국가기구(para-state agency)로 평가하였으며, Park(1993: 328)은 기업의 보다 손쉬운 노동통제를 위한 수단(‘a vehicle for easier corporate control over labor’)로 명명하였다. Ogle(1990: 58-9)은 노총 지도부는 정부노동정책 강요의 하위시스템 가운데 하나로 활동하였다고 평가하였으며, West(1987: 494)는 이러한 상황을 노동없는 조합주의(corporatism without labour)라고 말하였다.

1971년 계엄령과 1972년의 유신헌법을 대외적으로 지지한 노총 지도부는 정부와 사용자에게 복종과 헌신을 표방하였으며, 노총의 공식적 활동은 정책제언이나 공장 새마을운동과 같은 정부 정책을 지지하는 것에 머물러 있었다(Choi, 1989: 163-4; 이원보, 2004: 362-3). 실제로, 중앙정보부는 한국노총의 내부적 업무와 지도부를 통제하고 있었으며 심지어 노총위원장의 선출과정에도 개입하였다(Deyo, 1989: 136-7; Lie, 1998: 100). 그러한 와중에도 산별노조와 노총 지도부의 계파간 갈등은 종종 회비납부의 지연과도 연결되었으며, 지도부의 산별노조에 대한 통제력은 지속적으로 약화되었다(Choi, 1989: 162; Ogle, 1990: 59).

노조간부들과 계파들이 대부분의 에너지를 자신들의 특권을 지키는데 사용함에 따라, 노총지도부는 점점 더 현장 근로자들과 유리되어 갔다. 노조간부들은 사용자들과의 갈등을 최소화하고 내부의 반대자들을 견제하는데 더 많은 관심을 두었다. 철도노조, 외기노조, 섬유노조 및 해운노조에서의 내부적 갈등이 그 예이다(이원보, 2004: 362-73).

이러한 제도적으로 인정된 노조의 행동은 필수불가결하게 현장의 분개, 대립과 충돌을 불러왔다. 당시 현장 노동운동의 특징은 종교단체와 대학생 지식인들의 참여 증가였다. 1970년 전태일의 분신사건은 이러한 참여를 촉발시켰으며 산업선교회나 가톨릭노동청년회와 같은 종교단체들은 한국노총의 어용성을 비판하였다. 이들은 여러 교육프로그램을 통해 노동자들에게 정치의식을 고양시키고 자주적 노조를 결성하는데 도움을 주었다(Rauenhorst, 1990: 331-3; 이원보, 2004: 422-544).

정부의 강력하고 폭넓은 노동통제 메커니즘과 한국노총의 복종은 기업에게 노동착취를 더욱 쉽게 해주었으며, 이는 특히 여성 근로자들에게서 두드러졌다. 여러 종교단체들은 이러한 여성 공장근로자들을 적극적으로 지원하였으며 1970년대 노동운동의 주류를 형성하도록 도와주었다. 당시 여성 노동운동가들은 종교단체와 연계하여 집단행동을 같이하는 경향이 있었다(Lie, 1998: 106-8; 성공회대학교사회문화연구소, 2002; Ogle, 1990: 80-9; Lie, 1998: 106).

폭력과 물리적 억압은 오직 노동자들의 저항을 강화시킬 뿐이었다. 1970년대 후반부로 접어들수록 현장노동자들의 종속된 노조에 대한 불만이 더욱 공격적으로 표출되었으며, 일부 근로자들은 부패한 노조를 몰아내고 민주노조를 건설하기도 하였다. 1979년 YH사건과 부마민주항쟁과 같은 유신독재에 반대한 시위는 더욱 격렬해지고 폭력적이 되었으며, 이는 박 대통령을 위기로 몰아가고 있었다. 10월 26일 박 대통령의 사망은 정치적․사회적 혼란을 낳았으며, 12월 12일 전두환의 군사쿠데타는 민주적 혹은 다원주의적 사회의 출현에 대한 희망을 꺾어버렸다(이규창, 1988: 47-8; Choi, 1989: 287-95).

2. 전두환 정부(1980-1987)

(1) 정부의 경제정책과 재벌

신군부 세력에게, 급격한 경기후퇴에 대한 대응은 국민의 불안과 저항을 최소화시키기 위한 가장 시급한 문제들 가운데 하나였다. 2차 오일쇼크와 사회적 혼란 기간동안 정부는 해외 채권단으로부터 상환 압력에 직면하고, 기업의 수출 감소는 1980년 5.2%의 마이너스 경제성장이라는 초라한 성적을 기록하였다. 이에 대해, 전두환 정부는 긴축재정과 임금 통제를 강화하였다(조동성, 1990: 200; Kwon and O’Donnell, 2001: 104-5).

이전 정부처럼, 전두환 정부는 집권초기 재벌에게 매우 비판적인 관점으로 접근하였으며, 중소기업을 지원하는 듯하였다. 재벌들은 더 이상 정부 지원의 대상이 아니었으며 1980년「독점규제 및 공정거래에 관한 법률｣을 제정하여 재벌의 독과점과 산업집중을 규제하고자 하였다. 불공정거래의 처벌규정을 강화하고 지주회사를 금지하였으며 30대 재벌의 두 계열사간 상호출자를 금지하였다. 재벌에 대한 규제와 감독을 위해 정부는 공정거래위원회를 설립하였다(Steers, et al., 1989; 조동성, 1990: 200-1).

하지만 자유경쟁에 대한 전두환의 수사학은 거의 슬로건에 불과했다. 규제 내용들이 상당부문 불명확했고 정부 노력은 미약함에 따라 규제자들은 임의적으로 그 규정들을 해석할 수 있었다. 예를 들어, 두 계열사간 순환출자 금지 규정은 세 계열사간 순환출자는 합법적인 것으로 해석되었다. 재벌들은 정부 관료 및 관련 당사자에 로비를 통해 유리한 결과를 얻어낼 수 있었다. 나아가 정부와 경제부처들은 시장경쟁보다는 경제회생에 더 많은 초점을 두고 있었으며 이는 중소기업보다 대기업에게 우호적인 방식으로 작동되었다(Kang, 2002: 199; Graham, 2003: 58-9).

전두환 정부의 개입주의 산업정책의 예는 중화학산업합리화 조치로서 그 목표는 산업내 재벌간 과도한 경쟁을 줄이는 것이었다. 이를 위해 정부는 강압적인 압력행사를 통해 실천하였다(Amsden, 1989: 133; Kim, Yoon-Hyung, 2002: 238-9). 현대는 소형차 생산을 독점하는 대신 발전설비 분야인 현대양행을 포기해야 했다. 중형차는 대우에게, 트럭과 버스는 기아에게 돌아갔으며 이는 1986년까지 지속되었다. 하지만 재벌들은 여전히 기존의 중화학산업에서 상당한 수익을 창출하였으며 시장지배력을 강화하였다(Amsen, 1989: 17; 김견, 1991; Kwon and O’Donnell, 2001).

전두환 정부는 정책금융을 폐지하고 재벌들로 하여금 독자적으로 자본을 유인하도록 강요하였다(Steers, et al., 1989: 29-30; Jones, 1994). 정부의 국영은행 통제로 인해 재벌들은 제2금융권에 경쟁적으로 진입하였으며, 이는 보험, 증권 및 지방은행 등을 포함하였다. 1987년까지 10대 재벌은 21개 제2금융기관을 소유하고 있었으며 정부에 대한 재정의존도를 줄이고 있었다(Amsden, 1989: 134-6; 조동성, 1990: 207-8; 이재희, 1990: 46-7; Lie, 1998: 149).

정부의 규제정책에 대한 낮은 성과는 부분적으로 전두환의 약한 정치적 기반에서 찾아볼 수 있다. 재벌들은 이제 정치적⋅경제적 파워의 소유자였으며, 정부가 수출확대와 고용안정 및 경제회복을 의도한다면 재벌의 경제적 영향력을 고려해야만 했다(Kim, E.M, 1996: 246). 더욱 중요한 것은, 전두환의 쿠데타가 대중의 지지를 거의 받지 못했으며, 군부의 전폭적인 지지를 얻어내지도 못했다는 것이다. Lie(1998: 149)의 주장에 의하면, 전두환은 박정희와 같은 'one-man leader'로서 절대 활동할 수 없었으며, 그의 불안정한 정치적 위치는 지지 세력의 지속적인 확대를 필요로 했다고 주장하였다.

이러한 약점을 극복하기 위해 전두환과 그의 정치인들은 선거와 정치활동에 더 많은 비용을 써야만 했다. 이를 위해, 특정 대재벌들은 그들에게 정치자금을 제공해야 했고, 그 대가로 정부는 그들에게 특혜를 제공해주었다(Kang, 2002). 따라서 박정희의 정부주도의 자본주의는 서서히 사라지고 전두환 정부와 주요 재벌간 관계는 점차 상호의존적 관계로 변화하였다. 전두환의 일관되지 못한 경제정책들은 이러한 변화하는 정치적 균형을 반영해주었다. 일부 재벌에 대한 특혜와는 별도로 정부는 반-재벌 수사학을 보다 폭넓은 재벌에 대한 규제로서 충족시키고 있었다(조동성,1990: 200-1).

이 기간 동안, 재벌들은 전략적으로 새로운 사업영역을 탐색하고 개발하였다. 중화학산업에 대한 높은 의존과 관련된 구조적 문제들이 제기됨에 따라 그들의 성장전략은 기술집약적 산업으로 서서히 이동하기 시작했으며 이는 전자, 반도체, 금융 및 서비스 산업을 포함하였다(조동성, 1990: 205-8).

외국 라이선스와 기술의 적극적 도입은 기술적 독립성을 획득하기 위한 수단이 되었다(Amsden, 1989: 20-1). 재벌의 연구개발 투자와 미국과 일본으로부터 기술이전은 빠르게 상승하기 시작했다. 연구개발투자 비중은 1980년 GNP의 0.58%에서 1987년 1.90%로 증가하였다. 또한 기술이전항목의 수는 1982년 308개에서 1988년 751개로 상승하였다. 기계, 전기⋅전자 및 화학 업종에서 이러한 기술도입은 더욱 두드러졌으며 과거와 달리 신기술도입에 노력을 기울이기 시작했다(이재희, 1990: 118-30).

1987년까지, 정부의 재벌에 대한 선택적 정책지원의 효과는 명확했다. 현대, 삼성, 대우 및 LG와 같은 주요 재벌들은 지속적으로 사업영역을 확장하면서 성장하였으나(Steers, et al., 1989), 여타 재벌들은 다른 경험을 하였다. 정책자금과 이용 가능한 특혜성 차관의 감소는 집단적인 관점에서 30대재벌의 경제력 집중을 낮추었으며 1984년을 기점으로 30대재벌의 경제력 집중은 감소하기 시작했다(Jones, 1994).

하지만 이것이 한국경제에서 재벌의 시장지배력과 영향력이 약화되었다는 것을 의미하지 않았다. 중소기업 육성책의 일환이었던 부품 및 재료산업의 국산화 정책은 중소기업과 대기업간 관계를 변화시켜버렸다. 재벌의 부품 및 재료 수입 의존률은 1978년 40.5%에서 1985년 29.3%로 감소하였으며 중소기업가운데 재벌 하청업체의 비율은 1977년 16.1%에서 1987년 48.5%로 상승하였다. 이 과정에서 재벌과 중소기업간 경제적 힘에 의한 수직적 하청 관계가 형성되면서 재벌이 국가경제에서 차지하는 실질적 위치와 중요성은 경제적 지표 이상의 것이 되었다(이재희, 1990: 72-83; 김견, 1991).

(2) 노동통제, 한국노총 및 민주화 세력과 민주노동운동

전두환 정부의 노동관련 법․제도․관행은 이전 정부의 국가경제성장과 국가안보 논리를  그대로 적용하였다. 만약 박정희 정부가 급속한 산업화를 일차적 목표로 달성하기 위해 노동을 통제하고 억압했다면, 전두환 정부는 정권 유지를 그 핵심 목적으로 하고 있었다. 1980년 광주민주항쟁에 대한 군사탄압과 ‘사회정화운동’명목 하에 민주화 세력과 노동운동가들에 대한 억압이 대표적인 사례들이다(이원보, 2004: 647-53).

정부는 유신헌법을 더욱 강력한 억압적 노동법으로 대체하였다. 1981년 기업별 노조체제를 강제하였으며, 복수노조, 노조의 정치활동, 제3자 개입을 금지하였고 공무원과 교사의 노동권을 박탈하였다. 노조설립요건과 간부에 대한 자격요건의 강화하여 정부에 노조 등록을 할 수 있도록 하였다. 이를 통해, 비정규직, 임시직근로자들은 노조에 가입하거나 결성할 수 없도록 하였다. 이는 기업들이 고용관행을 변화시키고 종업원을 분류함으로서 충분히 노조를 파괴할 수 있는 여건을 제공해주었다. 유니온 숍제도 또한 폐지되었다(West, 1987: 497-532; 이규창, 1988: 49-50; O’Neill, 1991: 387; 장홍근, 1999: 43).

정부는 기관을 통한 조직화된 노동에 대한 통제를 지속하였다. 국가안전기획부는 일부 남아있는 민주노조를 제거하고 여타 노조에 대한 강력한 통제를 유지하였다. 청계천피복노조, 반도무역노조, 컨트롤 데이터 노조, 원풍모방 노조의 해체가 대표적인 예들이다(Deyo, 1989: 80; Ogle, 1990: 102-6; 이원보, 2004: 653-65). 노동부는 블랙리스트를 돌려 공장에서 민주노동운동가들을 소외시키고자 하였으며, 리스트에 올랐던 노동자들은 다른 기업에서 해고되기도 하였다. 노조에 대한 이러한 탄압과 억압에도 불구하고, 정부는 일방적인 협조적이고 조화로운 노사관계를 강조하였으며 노사협의회법을 제정하여 ‘협조적’ 노사관계를 강조하였다(이원보, 2004: 605-8, 620-3).

노동측면에서, 박 대통령의 사망이후, 한국노총은 현장근로자, 종교단체 및 민주노동운동가들로부터 거센 비판에 직면하였다. 부패한 노조를 퇴출시키기 위한 노동분쟁이 발생하기도 하였으며, 그 대표적인 사례가 1980년 사북사태였다(이규창, 1988: 47-8; Deyo, 1989: 78).

1970년대 후반부터 서서히 등장한 정치화되고 자율적인 노동운동은 더욱 발전하기 시작했다. 지식인과 대학생출신 활동가들은 1980년대 초 작업장에서 사회운동을 강화하였다. 사회주의에 영향을 받은 그들은 적극적으로 노동운동에 참여하면서 혁명적 운동을 주창하고 도모하고자 하였다. 예를 들어, 1980년 학생출신 활동가와 민주노조 간부들은 비밀리에 전국민주노동자연맹을 결성하여 정권에 저항하고 학생운동과 노동운동을 결합하고자 하였다. 하지만 이듬해 이 조직은 정부에 의해 해체되었다(이종오, 1988: 273; 장홍근, 1999: 61).

이러한 도전들에 직면한 한국노총은 다시 신군부에 의존하였으며, 공장새마을운동과 노사협력운동 등 다양한 협조적 노사관계를 위한 정부정책에 적극적으로 참여하였다(이규창, 1988: 50-1; 박상언, 1992: 168-72). 안기부의 감독과 통제가 지속되고 있었다는 점에서(Clifford, 1994: 277), 이것을 단순히 노총간부들의 이데올로기적 선호였다고 판단하기는 힘들다. 그렇다 할지라도, 한국노총 지도부의 정부에 대한 복종은 뚜렷했으며 그들의 경력은 점점 더 집권여당내에 녹아내리고 있었다. 예를 들어, 이 기간 동안, 3명의 전직 한국노총 위원장은 노동부 장관으로 5명의 노총 지도자들은 민정당 국회의원으로, 180명의 노조 간부들은 민정당원이 되었다(이원보, 2004: 678).

1984년 총선을 앞둔 전두환 정부는 해고 교수의 복직과 제적된 대학생 활동가들의 재입학 허가 등 유화정책을 시행하였다. 정부의 기대와 달리, 이들은 경인지역에서 민주노동 연맹을 결성하면서 재결집하기 시작했다. 한국노동자복지협의회(1984), 서울노동운동연합(1984), 인천지역민주노동자연맹(1986) 등이 대표적인 예이다. 민주노조와의 공통투쟁을 전개하면서 대우 어페럴 파업, 효성물산 파업, 선일 섬유 파업, 구로동맹파업 등을 전개해 나갔다. 이들 세력은 임금인상, 근로조건 향상, 블랙리스트 폐지 및 노동자의 단결권 보장을 요구하였으며 폭넓은 정치적 이슈에 대해 시위를 벌이기도 하였다(Choi, 1989; 이원보, 2004: 685-732).

노총이 종속된 전국단위 총연맹으로 존재하는 동안 민주노동운동은 지방의 대규모 사업장에서도 잠복되어 있었다. 지역의 산업단지에서는 숙련 근로자들이 자생적으로 조직화하기 시작하였다. 작업장의 근접성과 저임금, 장시간노동 및 열악한 근로조건에 대한 공통적인 경험을 통해 작업장의 경계를 넘어 강력한 단결력을 만들어낼 수 있는 여건이 조성되고 있었다(Ogle, 1990: 111). 1985년 현대엔진의 민주노동운동가들은 노사협의회를 장악하면서 민주노조 건설을 위한 노력을 진행하고 있었으며(이수원, 1994: 34-8, 42-7; Kwon and O’Donnell, 2001: 116), 대우자동차의 홍장표와 300여명의 근로자들이 기존노조를 밀어내고 김우중 회장과 단체교섭을 맺는데 성공하였다(이원보, 2004: 703-9; Ogle, 1990: 109-11). 이들 세력은 1987년 6월 이후, 한국 노동운동을 이끄는 핵심 세력이 되었다.

1986년까지 학생, 중산층과 노동계급의 군사독재에 대한 인내는 그 끝에 다다르고 있었으며, 정치적 민주화에 대한 대중의 욕망은 전두환 정부에 위협을 가할만큼 강력해졌다. 1987년 대통령선거에 직면한, 전 대통령과 민정당은 정부의 노동통제를 완화할 필요성이 있었으며 1986년 12월 31일 노동법 개정을 통해 한국노총과 산별연맹에게 제3자개입 금지의 예외를 허락해주었으며, 노동통제를 위한 다른 규정들 또한 완화시키거나 폐지하였다(김형배, 1989: 98-9; 전신구, 1989: 271-2). 그러나 이러한 조치들이 시민사회의 열망을 완화시키기엔 너무 부족했다. 이한열의 사망은 수많은 대학생들과 시민들의 시위참여를 촉발시켰으며 거대한 시위에 직면한 전 대통령은 계엄령이 아닌 민주화를 선택하고 노태우 대통령 후보는 6.29 민주화 선언을 발표하기에 이르렀다(Lie, 1998: 152; 이원보, 2004).

요약하면, 이 기간 동안, 정부와 재벌의 관계는 정부중심에서 상호의존적 형태로 변화하고 있었으며, 정부의 상급단위 노동세력 장악과 현장개입은 개별 사용자들의 집단적 대응에 대한 관심을 낮추었다. 사실상, 대기업 사용자들이 노동문제에 집단적으로 대응해야할 위협이나 도전은 가시적이었다기보다는 잠재적으로 존재하고 있었다. 개별 기업에서 발생하는 현장 노조 혹은 노동자들의 저항과 투쟁 그리고 제도권 하에서 활동하는 조직화된 노동의 존재는 재벌기업들에게 노동투쟁의 폭발 가능성이 내제되어 있었음을 보여주고 있었다. 대다수 현장의 노동 투쟁과 저항들이 자체적 혹은 정부의 개입에 의해 개별 기업에게 유리한 방향으로 해결되었다 하더라도, 재벌의 고용규모가 확대되는 과정에서 노동문제에 대한 근본적인 문제해결이 될 수는 없는 것이었다. 이는 재벌기업들이 경총내에서 일정한 결속력을 유지하고 경총 존립근거의 핵심이 되었을 것이다. 사용자들의 결속력에 관한한, 여러 노조들의 지속적인 단결투쟁이 힘든 상황은 경쟁관계에 있고 급격하게 성장한 재벌 오너들이 경총내에서 적극적인 관여와 참여를 통해 집단적으로 대응해야할 필요성을 요구하였을 것 같지는 않다. 가장 주목할 만한 시점은 1970년대 후반에서 1980년 사이 그리고 1980년대 중반으로 사회적 혼란과 폭력적 노동분쟁은 재벌 오너들에게 보다 가시적인 위협의 신호를 보내고 있었다. 이 시기에 재벌오너들이 경총 내에서 어떤 전략적 선택을 하였는지 다음 장에서 분석한다.

Ⅲ. 경총의 회원사 및 지배구조, 재벌오너들의 선택 및 경총사무국의 성장

설립당시 경총 조직은 회원사, 재정, 스텝 등 모든 면에서 전경련에 의존하였다. 사실상 전경련의 그늘 아래에서 태어나고 생존함에 따라 전경련의 지원 없이 생존할 수 없었다. 따라서 경총은 독립적인 목적, 목표, 전략 및 행동에 대한 자율권을 가지고 있지 못했으며 전경련에 종속되어 존재하는 노동이슈를 전담하는 하나의 사업부와 같은 존재였다.

경총 멤버십은 주로 300인 이상의 대기업으로 구성되어 있었으며 이는 중소기업의 가입을 사실상 불가능하게 하였다(윤능선, 2005). 전경련 소속 회원사로 결성된 경총이었으므로 회원사가 상당부문 중복되었으며 경총의 회원사 수는 매우 적었지만 꾸준히 증가하여 1970년 총 82개의 기업 및 협회에서 1987년 267개 회원사로 증가하였다. 정부의 노동통제와 재벌들의 병영식 노무관리에도 불구하고, 회원사 수는 1973년에서 1987년 사이 두 사건이후 상당히 증가하였다. 우선 창립초기 회원 기업의 수가 1970년 67개에서 1972년 63개로 줄어들었다. 이에 대해, 경총은 재벌오너들에게 계열사의 가입을 독려해 줄 것을 요청하였다. 재벌 회장들의 목소리는 즉각적으로 회원사 수에 반영되었으며 회원기업 수는 1973년 66개에서 1976년 121개 회원사로 증가하였다(경총사업보고서, 1974:3, 1976: 36).

경총 회원사는 다시 감소하여 1979년 103개 기업으로 줄어들었다. 하지만 1979년의 정치적⋅경제적⋅사회적 혼란은 사용자들의 응집된 행동을 필요로 하게 되었다. 많은 사용자들이 노동문제에 대한 그들의 이해를 대변할 경총의 중요성을 비로소 인식하게 되었으며, 1980년 경총에 가입한 회원기업의 수는 182개로 급상승하였다. 나아가 1980년 노동법 개정에서의 성공적인 경총활동은 재벌회장들이 경총의 외적지위를 높이고 외형적 확대를 가능하도록 해주었으며 경총사무국의 주도하에 대도시와 지방에 지방경영자협회를 수립하도록 지원함으로서 경총은 비로소 형식적이지만 지방조직을 갖춘 총협회가 될 수 있었다(윤능선, 2005; 경총사업보고서, 1980).

경총이 설립되었을 당시, 설립 멤버들은 전방의 김용주 사장을 회장으로 선임하였으며 3명의 부회장과 정주영(현대)과 구자경(LG)을 포함한 18명의 이사로 조직을 구성하였다. 또한 전경련 사무국장이었던 윤능선을 경총의 사무국장과 겸임하도록 하였다(경총사업보고서, 1970: 22-4).

하지만 실질적인 위계적 리더십 구조는 회장 중심의 체제가 아니었다. 당시까지 재계 오너들에게 경제단체는 업종별 사업자단체, 준정부 조직(para-governmental organisation) 그리고 대정부 로비를 위한 정치적 기구였다. 단체의 리더를 선정함에 있어서 이들은 전통적인 유교주의 문화에 기초한 연장자 원칙을 고려하는 경향이 있었다(홍덕률, 1993). 하지만 단체의 리더가 회원사들의 행동을 통제할 수 있는 권한을 가지게 된다는 것을 의미하지 않았고 대한방직협회와 같은 일부 단체를 제외하고 경제단체들은 회원사들을 통제할 수 있는 권한을 가지고 있지 못했다. 과거의 경험에 비추어 경총 설립멤버들이 조직내에서 수직적인 위계를 종용할 수 있는 근거는 없었다. 결국 비공식 기구인 회장, 부회장 및 고문으로 구성된 회장단과 이사들이 리더십 구조의 최고계층에 위치하고 있었다.

박정희 정부와 전두환 정부가 억압적 노동정책과 관행을 유지하는 동안, 대기업 사용자들은 점점 더 경총활동에 직접적으로 관여하기를 꺼리게 되었다. 경총리더십 구조의 변화는 매우 제한적이었으며 신임회장선출 과정은 재벌오너들이 얼마나 경총을 책임지는데 마지못해 했는지 잘 알려준다. 규정상 회장의 지위는 비상임이며 임기는 2년이었다. 하지만 정기총회는 회장을 유임시키는 경향이 있었고, 1970년에서 1987년 사이 경총회장은 한번 교체되었다. 이 과정을 세밀히 살펴보면, 1981년 회장단은 임시위원회를 구성하여 구자경을 경총회장으로 선임하고자 하였다. 그의 지속적인 반려에도 불구하고, 임시위원회는 그를 정기총회에서 신임회장으로 임명하기로 결정하였다. 하지만 총회 당일 구자경은 출석하지 않았다. 김용주 회장은 현장에서 이동찬 코오롱 사장에게 회장직을 부탁하여 승낙을 얻게 되고 박수로서 인정되었다. 이는 한국문화에 존재하는 지역연고의 중요성을 보여주는 것으로 두 사람 모두 포항지역에서 성장하였던 절친한 선후배사이였으며 이동찬 사장은 김용주 회장을 부탁을 거절할 수 없었다(윤능선, 1997: 317-8). 결국 전면에 나서기를 꺼린 다수 재벌오너들은 부회장이나 이사의 위치를 승낙하며 재정적인 기여를 높이는 게 전부였다. 1970년에서 1987년 사이 6명의 부회장은 12명이 되었으며, 이사는 18명에서 84명으로 증가하였다(경총사업보고서, 1970-1987). 1987년까지 회원기업의 약 1/3이 이사사가 되었으며 이사의 본질적 기능은 퇴색되어 갔다.

자신들의 낮은 관여 정도를 보완하도록 했던 재벌오너들의 선택은 경총사무국을 통한 대리인 육성이었다. 창립당시 사무국 직원은 전경련 소속 직원 4명과 1명의 여직원이 전부였다. 시간이 흐름에 따라 조직 운영의 효율성을 높이기 위해 1974년 지도부는 윤능선 사무국장을 이사로 승진시키면서 내적 운영을 전담토록 하였다. 대한상의와 전경련을 거친 그는 경제단체의 활동에 깊게 관여하면서 재벌기업들의 집단적 이해를 개발하였고 경총의 내적 운영에 대한 책임을 지게 되었다. 1979-1980년의 정치적․사회적 혼란을 경험한 뒤, 경총 지도부는 1980년 상근부회장 제도를 도입하면서 그를 초대 상근부회장으로 임명하였다. 이제 전경련에서 벗어난 그는 경총의 활동에 집중하면서 내부조직의 확대와 외적 역할에 상당한 위치를 차지하게 되었다. 일경련의 조직구조를 벤치마킹하여 지방의 사용자들을 설득하여 지방경총을 설립하는 데 핵심적 역할을 담당하였고 외부 노동시장에서 경제학, 법학 등을 전공한 인력채용을 확대하였다. 이를 통해 경총사무국은 노사관계에 관련된 경험과 전문성을 점차 쌓아가고 있었다(경총사업보고서, 1974-1978, 윤능선, 1997: 313-4, 2005).

Ⅳ. 경총의 로비 역할과 노동법

박정희 정부에게, 한국의 경제가 빠르게 발전할 수 있다면 민주적 절차와 과정들은 부차적인 고려사항에 불과했고 노동시장을 포함한 사회전반에 걸친 개입과 통제를 강화하였다. 기업이익에 초점을 둔 재벌들의 생각은 이와 달랐다. 정부가 현재의 비합법적인 관행을 간과하지 않을 수도 있다는 장기적인 관점에서, 그들은 현재의 관행을 노동법으로 현실화시키고자 했다. 이것은 곧 노동의 권리와 노동운동에 대한 법제화된 박탈을 의미하는 것이었다. 사용자들에게 ‘협조적’ 노사관계는 오직 한지만을 의미했으며 이는 경제적 보상과 대가를 찾을 수 있는 집단적 권리 없이 생산성향상과 기업 성장을 위한 노동자들의 희생을 말하는 것이었다. ‘협조적’ 노사관계의 한국적 시스템을 완성하기 위해 경총은 1970년에서 1987년 사이 노동법과 정책에 관련하여 총109회의 제안을 정부에 제시하였다(경총사업보고서, 1970-1987).

년도	1970	1971	1972	1973	1974	1975	1976	1977	1978
횟수	2	4	3	6	6	4	5	5	5

<표 1> 경총의 노동법 및 정책제안 횟수 (1970-1987)

년도	1979	1980	1981	1982	1983	1984	1985	1986	1987	Total
횟수	6	8	5	12	5	5	9	7	12	109

자료: 경총사업보고서, 1970-1987.

경총의 제안과 정부의 노동법 제․개정간 관계를 분석하기 위해 본 연구는 가장 대표적인 노동관계법과 관련된 내용을 조사하였다: 노동조합법, 노동쟁의조정법 및 노사협의회법. 근로기준법에 관한한 대다수 사용자들이 이를 무시하거나 정부와 행정당국이 불법적인 관행을 묵인해주었기 때문에(West, 1987: 526-532; 전신구, 1989: 207; Choi, 1989: 96-100, 231), 본 연구는 개별 노동관계법에 대한 이슈는 다루지 않는다.

1. 박정희 정부동안 경총의 로비활동 (1970-1979)

(1) 노동조합법 – 기업별 노조체제 지향

전국단위 노동조합에 대한 정부의 통제에도 불구하고, 사용자들은 정부가 1963년에 강제한 산별노조체제를 바람직하지 않은 것으로 인식하였다. 일단 산별단위의 분쟁이 발생할 때, 분쟁의 규모와 기간은 크고 장기적인 경향이 있었으며 사용자들은 노조들의 연대활동을 효과적으로 통제할 수 없었다. 대표적인 사건이 경총 설립의 촉매제였던 1969년 대한방직협회와 전국섬유노조간 분쟁이었으며 대기업 사용자들은 변화의 필요성을 인식하게 되었다(Choi, 1989: 275-6; 박동철, 1991: 64; 빙석현, 2003: 54-7).

경총은 기업별 노조체제(1기업1노조 시스템)운동을 펼치기 시작하였으며 작업장 노동관계에서 제3자의 개입을 배제하고자 하였다. 산별교섭이 사용자들에게 실제적인 위협을 제공하지 않았던 상황에서 경총의 주장은 어떤 예상되는 문제점을 부각시켜 산별노조체제를 기업별노조 체제로 바꾸는 데 주안점을 두었다. 즉, 정부에게 얼마나 기업별 체제가 효과적인가를 설득시켜내는 것이 핵심이 되었던 것이다. 이 과업을 수행하기 위해 산별노조의 단점들을 강조하기 시작했다. 예를 들어, 1971년 경총은 산별노조 체제는 개별 기업의 독특한 이슈들을 해결할 수 없으며 노사간 ‘협력’을 저해한다고 주장하였다. 또한 기업 규모의 차이와 지불능력의 차이로 산별협약을 동등하게 기업에게 적용하기 어렵다고 주장하였다(경총사업보고서, 1970: 42-4; 경총, 1990: 126-7). <표 2>에서 보는 바와 같이, 경총은 ‘협력적’ 작업장 노사관계를 달성하고, 산업평화를 유지하고, 제3자의 기업내 노동관계에 개입하는 것을 막기위해 정부는 기업별 노조체제를 입법화해야한다고 제안하였다.

<표 2> 기업별 노조체제를 위한 경총의 제안

년 월	기업별 노조체제를 위한 건의	결과
1971년 3월	업종별, 기업별 노조인정	1973년 수용
1973년 3월	기업내 교섭대표를 해당노조원의 범위로 한정: 제3자 개입의 금지, 1기업1노조 체제 도입	-
1978년 4월	제3자 개입의 금지	-
1979년 8월	제3자 개입의 금지, 기업수준에서 복수노조 금지	-

자료: 경총사업보고서, 1970, 1972, 1978, 1979.

이를 달성하기 위해, 경총은 정책포럼을 개최하면서 정당과 정부 관료에게 로비하였으며 이러한 과정을 통해 한 가지 성과를 얻어낼 수 있었다. 1973년 노동법개정과 함께, 정부는 기업별 노조를 인정하지 않았던 산별노조의 의무조항을 삭제하였다. 이로서 개별 노조를 인정해주었다(경총사업보고서, 1970:42-4, 1972; 김형배, 1989: 83-90; 경총, 1990: 126-7).

하지만 단순히 산별노조의 의무조항에 대한 삭제는 기업별 노조체제를 달성하고자했던 것에 비해 낮은 성과였다. 기타 규정들은 여전히 산별노조에게 작업장에 개입할 수 있는 권리를 제공해주었기 때문이다. 따라서 경총은 좀 더 세부적인 아이디어를 개발하였다. 1973년 경총은 개정된 노동조합법에 대한 수정을 요청하였으며 기업별 단체교섭을 위한 노조교섭권은 오직 해당 기업에 고용된 노조간부에 제한되어야 한다고 주장하였다. 이는 정부가 제3자 개입을 금지해야 한다는 것이었다. 또한 기업별 복수노조 금지를 요구하였다(경총사업보고서, 1972: 47-9; 경총, 1990: 129, 1990a: 86).

하지만 박정희 정부는 이러한 경총 제안들을 수용하지 않았다. 1970년대 후반, 종교단체들이 점점 작업장 노동운동을 지원함에 따라 경총은 노동 분쟁의 원인을 산별노조체제의 탓으로 돌리기 시작했고, 그 해결책은 기업별 노조체제였다. 1978년과 1979년 경총의 제3자개입금지에 대한 건의에 대해, 경제기획원과 유정회는 정부가 경총제안서를 고려할 것이라고 회신해주었다. 이번 역시 정부는 노동법을 개정하지 않았다(경총사업보고서, 1978: 8-10; 1979: 27-9). 이는 경총 미약한 영향력을 보여주는 것인 동시에 정부가 산별체제를 통해 노동을 관리하고 있는 상황에서 개별기업이 작업장 노동을 완벽하게 장악할 수 있는 법률적인 자유를 보장해주고자 하지는 않았다는 점이다.

(2) 노사협의회

1970년대 초, 국내기업들은 높은 부채와 미숙한 국내금융시장으로 인해 정부의 정책금융 혜택을 받지 못한 기업들은 재정적 어려움을 겪었으며 인플레이션으로 인해 명목임금 상승률은 생산성 향상률을 초과하고 있었다. 이러한 상황에서, 경총은 생산성 향상을 위한 노동자들의 기여를 극대화하기 위한 방법으로 노사협의회를 이용하고자 했다. 그 당시까지 노사협의회는 거의 추상적․형식적 법률조항으로 존재했었다(이규창, 1988: 99-100; Choi, 1989: 178).

1971년 경총조사에 의하면 응답회사의 77%가 노사협의회를 설치하고 있었다. 비록 정부는 사용자들의 자발적 노사협의회 설치를 권고하였으나 자발적인 설치는 오직 13.5%이며 70%는 단체협약의 결과라고 대답하였다(경총사업보고서, 1971: 37). 조사의 연구방법론에 대한 신뢰성은 차치하더라도, 중요한 점은 조사결과를 바탕으로 노사협의회와 관련한 정부로비를 진행하고자 했다는 점이다.

경총은 사용자들의 노사협의회에 대한 무관심을 단체교섭과 노사협의제의 규정상의 유사성에 있다고 강조하였다. 따라서 노사협의회를 사용자들이 선호하는 방식으로 재정의하고 오직 생산성 향상에 초점을 둔 기관으로 만들고자 하였다. 경총은 노사협의회의 존재는 협력에 기초하고 있으므로 노사는 노사협의회를 단체교섭과 개념상․운영상 분리시키는데 합의해야 한다고 강조하였다. <표 3>에서 보는 바와 같이, 경총은 노사협의회의 외견상의 모습을 변화시키기 위한 제안을 개발하였다. 첫째, 勞(노)는 개념적으로 노조와 깊게 관련되어 있기 때문에, 정부는 노사협의회를 경영협의회로 개칭하여야 한다. 둘째, 노사협의회의 협의내용에서 단체교섭과 관련된 내용을 삭제해야 한다. 셋째, 근로자의 협의분야는 생산성 향상을 위한 아이디어에 국한되어야 한다. 사용자 측의 설명사항은 종업원의 위험방지, 위생, 복지 시설 등 단체협약에 저촉되지 않는 것이어야 한다. 넷째, 노사협의회는 협상이 아닌 협력을 위한 기구이므로 보다 많은 종업원이 참여할 수도 있으며 다만 종업원 대표는 관리자가 아닌 일반종업원을 선출해야 한다(경총사업보고서, 1971: 37-40; 경총, 1990a: 75-81).

<표 3> 노사협의회 활성화를 위한 경총의 제안

년도	노사협의회를 위한 제안	성과
1971년 9월	1. 노사협의회를 경영협의회로 개칭 2. 공동협의에서 대화 및 설명기구로 성격전환 3. 협의분야: 경영합리화를 위한 제의, 품질향상을 위한 아이디어 등 4. 구성: 종업원 대표는 일반종업원들과 경영진	-
1972년 2월, 3월	1. 단체교섭과 완전 분리 운용 - 대화와 협의 채널로 법제화 - 노사간 의사소통 및 상호이해의 기관으로 활용 2. 전국단위 노사협의회 설치	1973년 수용
1973년 3월	전국단위 노사협의회 설치	-
1973년 6월	전국단위 노사협의회 설치구상안	1975년 부분적 수용
1974년 11월	노사협의회 기능 강화	-
1976년 4월	노사협의회 의무개최에서 자율적 개최로	-
1978년 4월	노사협의회 제도 특별법 제정	1980년 수용
1979년 8월	노사협의회 제도 촉진	-

자료: 경총사업보고서, 1970-1979.

박정희 정부는 일부 제안을 수용해주었다. 1973년의 노동법개정과 함께, 노사협의회의 근로자대표는 단체교섭에 더 이상 참여할 수 없게 되었다. 생산성 향상을 위한 채널로서 노사협의회는 생산, 훈련 및 근로조건과 노동분쟁 예방을 위한 일을 다루도록 하였다. 정부는 30인 이상 종업원을 가진 모든 기업에게 노사협의회를 설치하도록 권고하였다. 1979년까지 96%의 기업들이 노사협의회를 설치하고 운영하였다. 하지만, 대다수 사용자들은 작업장에서 여전히 노사협의회에 무관심하였다. 앞도적인 힘의 우위를 점하고 있는 사용자들에게 노사협의회는 불필요하거나 근로자들에게 자신들의 결정을 강요하기 위한 장치로서 남아있었다(Choi, 1989: 178-80). 유노조 기업의 경우, 사용자들의 무관심과 적대감으로 인해 노사공동 미팅은 거의 없었으며 경영진은 노사협의회를 양보교섭을 위한 대안으로 이용하였다. 무노조 기업의 경우, 노사협의회를 근로자들의 불평․불만을 제기할 수 있는 채널로서 간주하였으며 사용자들의 의사결정을 방해하고 있다고 생각하고 있었다(Choi, 1989: 180-1; Ogle, 1990: 78; 성공회대학교사회문화연구소, 2002: 96).

1970년대 말에 이르면, 경총은 노사협의회를 재정의하고자 하였다. 현장에서의 자발적인 노동운동이 발생함에 따라 노동분쟁을 차단하기 위한 장치로 전환시키고자 했다. 경총은 노조가 집단행동 혹은 소송을 제기하기 전에 노사협의회를 반드시 거치도록 해야 한다고 주장하였다. 결국 노조의 집단행동을 어렵게 하고자 했던 경총의 의도를 표출하는 것이었다. 이에 대해 1978년 5월 경제기획원과 유정회는 각각 경총제안을 긍정적으로 고려하겠다는 답변을 해주었을 뿐 실제로 노사협의회를 개정하지는 않았다(경총사업보고서, 1978: 8-10).

(3) 노동쟁의조정법

박정희 정부에게, 경제발전에 부정적인 영향을 미치는 어떤 요인도 제거의 대상이었다. 따라서 노동쟁의는 일어나지 말아야 하는 것 이었다(Park, 1993: 324). 정부의 이러한 태도는 노동쟁의를 조정하고 분쟁해결을 담당할 노동위원회의 활동을 비효과적으로 만들었다. 1960년대 후반부터 노동분쟁이 대규모화되고 장기화됨에 따라, 정부는 강력하게 개입하기 시작했다. 이 과정에서 노동위원회는 노동분쟁을 효과적으로 해결할 수 있을 것이라는 기대를 충족시켜주지 못했다. 1972년 유신체제와 함께 정부는 노동분쟁의 중재에 대한 권한을 노동위원회에서 행정관청으로 이관하였다. 중앙노동위원회는 보건사회부에게 분쟁해결 권한을 잃게 되었다. 지역수준에서 이러한 권한은 지방노동위원회에서 지방행정관청으로 옮겨졌다. 이를 통해 정부는 노동과 자본에 대한 직접적인 통제력을 행사할 수 있게 되었다.

사용자들에게 이러한 변화는 만족스러운 것이 아니었다. 과거 노동위원회를 통한 분쟁조정과정은 사용자들에게 다양한 전술을 이용할 수 있는 시간을 제공해주었다. 이미 대다수 노조들은 정부 통제하에 있고 합법적인 노동분쟁은 매우 어려운 현실이었다. 이에 반해 당시 노총 간부들과 행정관청의 직원들은 호의적인 관계를 형성하고 있었으며(Choi, 1989: 233-4), 행정관청의 일방적 조치는 분쟁해결과정에서 제도적으로 인정된 노조의 편에 설수도 있고, 정부권력에 사용자들이 종속화될 수밖에 없다고 판단하였다. 결과적으로 노조의 실질적인 위협이 극히 낮은 상황에서 노사관계에 전문성이 없는 행정관청에 의한 일방적인 결정보다는 노동위원회를 통한 분쟁조정과정이 더 유용한 장치였던 것이다.

경총은 지방관청의 직접적인 개입이 노동쟁의를 신속하게 해결할 수도 있으나 부수적인 관료주의를 낳을 수 있고, ‘협조적’ 노사관계를 위협할 것이라고 주장하였다. 경총은 정부가 지방행정관청에 의한 조정기간을 한 달에서 두 달로 연장할 것과 노사가 행정관청의 결정에 만족하지 않을 경우 노동위원회를 통해 문제를 해결할 수 있도록 해줄 것을 제안하였다(경총사업보고서, 1971: 42-4). 하지만 1973년 정부는 노동법개정을 통해 쟁의적법심사와 알선권한을 노동위원회에서 행정관청으로 이관하였다. 이에 대해, 경총은 지속적으로 노동위원회의 중요성을 강조하였고 노동행정의 전문성을 높이기 위해 노동위원회에 대한 인적‧물적 자원의 확대를 요청하였다(경총사업보고서, 1972, 1973; 경총, 1990: 130).

1970년대 후반 증가된 노동쟁의는 지방관청의 조정활동 증가를 초래하였다. 경총은 노동위원회가 적절하게 기능하지 못하는 것은 노동청산하 기구로 존재하고 있고 낮은 행정적 지위는 미약한 권한, 부족한 재원 및 낮은 전문성을 초래하였다고 주장하였다. 따라서 정부는 노동위원회의 독립성과 활동영역을 확대하여 ‘객관적’이고 ‘중립적인’ 조정이나 알선과정을 촉진시켜야 한다는 것이다. 1979년 9월 보건사회부와 유정회는 이 제안서를 고려할 것이라고 회신해주었다. 하지만 이러한 회신이 실제로 법제화되지는 않았다(경총사업보고서, 1978: 8-9, 1979: 28-9; 경총, 1990a: 144).

2. 전두환 정부동안 경총의 로비활동 (1980-1987)

1979년과 1980년의 정치‧경제‧사회적 혼란과 함께 급격한 노동쟁의의 증가가 그 뒤를 이었다. 전두환 정권은 반대세력을 억압하기 위한 더욱 강력한 법적 메커니즘을 필요로 했다. 즉, 박정희의 빠른 산업화와 국가발전이라는 명제와 달리 전두환의 노동통제의 핵심 목적은 자신의 권력을 유지하는데 있었다고 할 것이다. 전두환 정부가 일부 재벌들과 부패한 상호의존적인 관계를 형성한 것 또한 맥락을 같이 하는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 정치적 상황은 경총에게 박정희 정부동안 요구해왔던 법률적 변화를 달성할 수 있는 좋은 기회를 제공하는 것이었다.

(1) 노동조합법: 기업별 노조체제의 완성

노동쟁의의 급속한 증가는 사용자들의 부당노동행위와 노조간부들의 부패한 행동을 밝혀내고 있었다. 예전과 마찬가지로, 경총은 이러한 노사분쟁은 산별노조체제가 만들어낸 구조적 문제의 결과이며 해결책은 기업별 노조체제로 전환하는 것이라 주장하였다(경총사업보고서, 1980: 10; 경총, 1990: 179-182).

1980년 전두환 정부가 노동법 개정을 의도할 때, 경총은 노동청장, 총리 및 부총리를 초청하여 정책포럼을 개최하였으며 사용자들의 요구를 전달하였다. 과거와 달리 전두환 정권에 대한 경총의 로비는 매우 성공적이었다. 개정된 노동조합법은 노동문제에 대한 제3자 개입을 금지하였으며 의무적인 기업별 노조시스템을 도입하였다(경총사업보고서, 1980: 4-5, 12-3; 경총, 1990: 171). 개정된 노동법하에서, 개별 사용자들은 법적으로 외부세력의 개입으로부터 자유롭게 작업장을 통제할 수 있는 권한을 가지게 되었다. 살아남은 대다수 노조들은 정부통제하에 있는 노총소속의 약하고 통제된 기업노조들이었다. 경총에게, 목표는 이 시스템을 내제화시키고 한국적 노사관계체제로 고착시키는 것이었다. <표 4>는 경총이 1980년 노동법체제와 노사관계 시스템을 유지시키고자 했다는 것을 보여주고 있다.

<표 4> 기업별 노조체제 유지를 위한 경총의 제안, 1980-1986

년도	기업별 노조체제를 위한 제안	결과
1980년 4월	제3자 개입금지, 기업별 노조체제 시스템	1980년 수용
1984년 8월	제3자 개입 금지의 부분 개정에 대한 반대, 기업별 노조체제의 유지	1980년 체제의 유지
1985년 7월, 12월	제3자 개입 금지의 부분 개정에 대한 반대, 기업별 노조체제의 유지	1980년 체제의 유지
1986	제3자 개입 금지의 부분 개정에 대한 수용	일부 개정

자료: 경총사업보고서, 1980, 1984, 1985, 1986.

1984년과 1985년 한국노총 지도부는 산하노조에 대한 영향력을 상당부분 상실함에 따라 정부에게 노총지도부와 산별연맹에게 제3자 개입의 예외조항을 두도록 요구하였다(이원보, 2004: 675-8). 이에 대해, 1985년 7월과 11월 경총은 기업별 노조체제는 한국에서 가장 적절한 시스템이며 이는 산업평화, 건전한 노동운동 및 ‘협력적’ 노사관계에 기여하고 있다고 주장하였다. 경총은 정부에게 노총의 요구를 무시하도록 요청하였으며, 정부는 노동관계법 개정에 대한 의도가 없음을 밝혀주었다(경총사업보고서, 1984: 5, 47, 54-7, 1985: 53-7). 정부와 재벌간 유착관계는 이러한 논쟁에서 손쉽게 경총의 손을 들어주는데 유효했던 것이다.

시간이 흐름에 따라 민주노동운동가와 대학출신 활동가들의 노동분쟁과 민주화에 대한 투쟁수위는 높아지고 있었다. 이에 반해 노총지도부의 산하노조에 대한 영향력 상실은 지속되고 있었다. 노총지도부가 산하노조에 대한 통제력을 완전히 상실하게 된다면, 재벌에게 당시의 노사관계시스템유지의 중요한 한 부분이 위험해질 수도 있는 상황이 전개되었다. 1980년대 중반, 재벌들은 3저 효과로 인해 높은 경제적 이익을 달성함에 따라 불필요한 사회적 혼란을 피하고자 하였다.

이러한 상황에서, 경총지도부는 기존의 태도를 바꾸어 노총의 요구를 수용하는 쪽으로 변화하였다. 경총은 ‘협력적’ 노사관계를 유지하기 위해 노총에게 양보적 자세를 보일 필요가 있다고 주장하였다(경총, 1990: 176). 이러한 양보의 의미는 정부가 노총의 제3자 개입 예외 조항을 수용한다 하더라도, 1980년 체제에게 손상을 입히지 않는 범위에서 노총의 조직적 생존을 보장해 주자는 것이었다. 노총의 정치적 위상을 높여 노총과 산하노조가 민주노동운동 세력과 단결할 가능성을 미연에 방지하고 기업별 노조체제를 유지하고자 함이었다. 결과적으로 1986년 12월 31일 정부의 노총요구안 수용에 대해 일절 반대하지 않았다(경총사업보고서, 1986: 42-3; 김형배, 1989: 98-9; 경총, 1990: 176-7).

(2) 노사협의회법

경총은 오직 생산성향상에만 초점을 둔 대화채널로서의 노사협의회를 지속적으로 강조하였다. 노사분쟁의 주요 원인가운데 하나는 대화와 상호이해의 부족에 있기 때문에 정부는 과거의 낮은 성과에도 불구하고 지속적으로 노사협의회를 촉진시켜야 한다는 것이었다(경총사업보고서, 1980; 경총, 1990: 182, 1990a: 166-7).

1980년 경총은 노사협의회를 촉진시키기 위한 세부적인 계획안을 정부에 제안하였다. 이를 살펴보면, 첫째, 노동조합법하에 있는 노사협의회 내용을 특별법으로 제정하고 법률적으로 노동조합과 분리해야한다. 둘째, 노조간부가 노사협의회의 대표에서 제외되어야 한다. 종업원 대표는 최소한 해당 기업에 3년간 종사해야하며 종업원들의 비밀투표로 선출되어야 한다. 셋째, 정부는 노사협의회의 세부적인 역할을 규정한다. 넷째, 노사협의회는 임금이나 단체협약과 같은 갈등적인 문제를 다루지 말아야 한다. 따라서 정부는 근로자들이 노사협의회에 노동분쟁을 끌어들이는 것을 금지해야 한다(경총사업보고서, 1980: 4-5, 11-2; 경총, 1990: 185, 1990a: 167-9). 간략하게 말하면, 경총의 노사협의회가 생산성향상만을 위한 대화채널로 존재해야 한다는 것이었다.

이를 달성하기 위해, 경총은 수차례의 정부 관료와의 모임을 통해 로비하였다. 예를 들어, 1980년 5월과 12월 총리, 6월 부총리, 8월 노동부청장과 경총지도부는 회합을 가지고 경총요구안을 전달하였다(경총사업보고서, 1980: 12-3). 1980년 12월 전두환 정부는 경총 아이디어의 대다수를 수용해 주었다. 나아가 근로자대표의 자격요건을 더욱 엄격하게 규정하였다(경총, 1990: 185; 김형배, 1989: 96-98).

이후 경총은 작업장 조사를 통해 노사협의회가 유용한 메커니즘이라고 홍보하였다. 1983년과 1985년 정부, 노총과 공동으로 노사협의회의 운영에 대한 설문조사를 실시하여 사용자들과 근로자 모두 노사협의회에 만족하고 있으며 산업평화, 생산성 향상 및 종업원 만족에 기여하고 있다고 평가하였다(경총사업보고서, 1983: 37, 1984: 46-7, 1985: 41-2; 경총, 1990: 186-9). 이러한 결과를 이용하여 경총은 효과적으로 전두환 정부에게 노사협의회에서 노조를 배제시킬 수 있었으며 노사협의회는 법률적으로 오직 생산성 향상을 위한 대화 기구로서 남아있었다.

(3) 노동쟁의조정법

경총은 전두환 정부를 설득하여 노동쟁의조정권한을 행정관청에서 노동위원회로 이관시키고자 하였다. 1980년 경총은 노동위원회의 위상을 높이기 위한 세부적인 안을 제시하였다. 첫째, 정부는 지방노동위원회에 대한 책임을 지방행정관청에서 노동부로 이관해야 한다. 둘째, 정부는 중앙노동위원회의 구성원 수를 11명에서 15-17명으로 증가시켜야 한다. 셋째, 정부는 노동위원회의 재정을 높이고 사무국을 강화시켜주어야 한다(경총사업보고서, 1980; 경총, 1990a: 170-1).

다른 제안들과 마찬가지고, 경총의 제안은 상당부분 전두환 정권을 설득하는데 성공적이었다. 이제 노동부가 지방노동위원회에 대한 책임을 가지게 되었으며 노동위원회의 구성은 11인에서 노․사․공익 각각 10인으로 구성된 30인으로 늘어났다(경총, 1990: 173-4). 이를 통해, 합법적인 노동쟁의가 매우 힘들고 불법이 되는 상황에서 경총은 지방행정관청이 노동쟁의해결과정에 개입하는 것을 성공적으로 제거하였다. 노동쟁의가 합법적인 경우, 노동위원회 절차는 사용자들에게 다양한 형태의 방법으로 문제를 해결할 수 있도록 해주었다. 이러한 옵션들은 노조간부에게 압력을 가하여 분쟁을 취하하도록 하는 것을 포함하고 있었다(West, 1987: 521; 전신구, 1989: 270, 280-284).

Ⅴ. 경총의 선택재 제공과 전문성 향상

경총을 설립했던 주요 목적가운데 하나는 회원사들에게 노동시장동향과 노동법에 대한 지식과 정보를 제공하는 것이었다(경총사업보고서, 1970). 경총은 법률적‧경제적 동향을 조사‧분석하고 회원사들에게 설문조사를 통해 그 결과를 제공해주기 시작했다. 이 역할은 경총사무국이 노동시장문제에 대한 지식, 경험 및 전문성을 축적하고 향상시키는데 핵심적인 전략적 자원이 되었다. 1970년대 동안, 경총은 전경련으로 부터의 상당한 재정적‧인적 의존상태에 있었으므로, 두 가지 정기간행물과 10권의 비정기 간행물만을 발간하였다. 비정기 간행물은 주로 외국의 노사관계관계와 노동시장에 대한 지식을 전달하는 것이었으며 이러한 간행물 제공은 회원사 서비스의 중요한 부분이 되었다.

1980년 이후 재벌들이 경총에 대한 재정적 기여를 늘리고 사무국을 육성시킴에 따라, 사무국은 연구 및 출간 활동을 활발히 전개하기 시작했으며 회원사들을 유인‧관리하기 위해 더 나은 서비스를 제공하기 시작했다. 경총은 해외에 한국사용자들의 관점을 홍보하기위해 KEF Quarterly Review를 발간하기 시작했고, 매년 노동연감을 출간하면서 노동시장동향을 평가하였다. 이는 국가경제성장, 임금, 인플레이션, 실업, 노동법 및 한국노총과 경총을 활동을 포함하고 있었다. 1987년까지 총 26편의 노사핸드북을 발간하였으며, 이 가운데 1980년에서 1987년 사이 15편을 발간하였으며, 주로 임금, 노동법, 정부노동정책 및 해외 노사관계를 다루고 있었다. 1986년부터는 경총신서를 발간하기 시작했다(경총사업보고서, 1970-1987).

경총의 또 다른 회원사 서비스는 노동관련 이슈에 대해 논의‧유포시키기 위한 세미나를 개최한 것이다. 이것은 재벌들이 새롭게 고용한 노사관계 실무자들에게 특히 흥미로운 것이었다. 이를 위해, 경총사무국은 자체적으로 혹은 외부의 교수나 전문가를 초빙하여 세미나를 진행하였다. 뿐만 아니라 외부전문가들은 경총사무국 직원의 전문지식 개발과 조직 학습에 좋은 기회를 제공하기도 하였다. 세미나의 주제들은 주로 고용관계법을 다루었으며 이는 퇴직금, 직업훈련 및 산업안전에 관한 것들 이었다(경총사업보고서, 1983-1986).

이 기간 동안, 경총사무국은 연구와 조사활동을 통해 노동법과 노동시장 동향 등 노사관계 이슈들을 다룰 수 있는 역량을 습득하였다. 1980년 이후 조직의 재정과 스텝의 확대가 이루어지면서, 좀 더 깊이있고 다양한 서비스를 회원사에게 제공해 줄 수 있었다. 이 과정에서, 경총 사무국의 전문성은 사용자들의 집단적이 이해를 파악하고 발전시킬 수 있는 조직 경쟁력의 핵심이 되었다.

Ⅵ. 결론

본 연구는 1987년 노동운동의 폭발이 일어나기 이전, 경총의 주요한 역할은 정부에 대한 로비와 노동시장에 관련한 서비스 기능이었음 보여주고 있다. 이러한 경총의 제한적 기능과 사무국중심의 성장은 노사관계 범주에서 변화하는 외적 환경변화에 대응한 재벌오너들의 태도와 전략적 선택의 결과였다.

본 연구는 Streeck (1987), Tolliday와 Zeitlin (1991) 및 Sheldon과 Thornthwaite (2004)의 연구결과를 지지하고 있다. 이들의 연구들은 사용자단체의 전략과 행동에서의 다양성은 결국 외적 환경변화에 따른 회원사들의 전략적 선택에 있다고 주장하였다. 서구에서 초기 사용자단체 발전은 오랜 기간 노사간 파업과 직장폐쇄의 집단행동을 경험하면서 사용자들의 직접적이고 적극적인 관여를 요구했다. 이와 달리, 한국의 경우 상당기간 노동투쟁이 억압되어 수면아래에 내제되어 있고, 조직화된 노동으로부터 폭발적인 위협은 지속성을 보여줄 수 없는 상황이었다. 이러한 불확실성하에서, 재벌오너들에게 노동문제는 부차적이고 관여하기 싫은 이슈였을 뿐만아니라 개별적인 현장의 노동투쟁은 제품시장에서 경쟁관계에 있는 재벌들에게 반드시 집단적 대응의 필요성을 제공해 주는 것도 아니었다. 결과적으로 재벌오너들은 경총의 활동을 주도하기보다는 경총사무국이라는 대리인을 더욱 활용하였다. 이러한 현상은 1979-80년의 정치․경제․사회적 혼란과 노동투쟁에 대응할 필요가 있을 때 특히 두드러졌다. 경총 지배구조에서 회장은 상징적인 대표 역할만을 수행하였으며, 이사회의 기능 또한 상징적․절차상 의사결정 기구로서 존재하게 되었다. 반면 상근부회장이 CEO로서 경총의 내적운영을 담당함에 따라, 현재와 미래의 예상되는 노동세력의 도전들을 파악하면서 재벌들의 집단적인 이해를 가다듬고 대변하는 외적 역할을 개발하게 되었다.

Schmitter와 Streeck(1999:12)의 주장은 경총의 전략을 결정하는 데 중요한 시사점을 제시하고 있다. Schmitter와 Streeck은 정부의 체계적이고 높은 개입은 일반적으로 자원배분의 메커니즘으로서 정치적 채널의 영향력을 중시하고 시장의 중요성을 감소시킨다고 밝히고 있다. 비록 서구에서의 정부 개입이 노동에 유리한 방향으로의 개입을 의미하고 있으나, 본 연구는 그 반대의 경우에도 유사한 결론을 도출할 수 있다는 것을 보여주고 있다. 노동으로부터의 잠재적 위협이 지속되는 상황에서 재벌기업들은 위협과 도전이 가시화되는 것을 차단하기 위해 경총을 통해 노동법 현실화라는 명목하에 다양한 집단적 이해를 개발하였다. 이를 달성하기 위한 채널은 제도권하의 노조가 아니라 정부에 있었다. 즉, 정부주도하의 사회에서 경총의 집단재를 완성시킬 수 있는 대상은 노․사관계가 아니라 사․정관계에 있었던 것이다. 경총의 핵심 전략은 대정부로비에 있었으며 박정희 정부는 노동정책에 관련하여 중앙통제를 유지한 반면 전두환 정부는 경총의 제안들을 대부분 수용해 주었다. 강력한 정치기반을 가지고 있지 못했던 전두환 신정부에게 재벌은 재정적‧이데올로기적 지원을 제공해 줄 수 있는 대상이었으며, 이에 편승하면서 경총은 재벌들이 원하는 한국적 노사관계시스템을 제도적으로 완성할 수 있게 되었다.

경총 설립의 주요 목적 가운데 한 가지는 회원사들에게 노동시장 문제에 대한 전문적인 지식과 정보를 제공하는 것이었다. 이 기간 동안, 경총의 주요 사업들은 임금, 노동법, 노동시장 동향에 대한 연구와 조사사업들을 수행하는 것이었다. 문헌연구에 의하면, 이러한 기능들은 사용자단체가 회원사들에게 선택재로서 제공하는 서비스 기능으로 분류되는 경향이 있다(Rynhart, 2004; Schmitter and Streeck, 1999). 집단행동이론에 따르면, 자발적 조직의 집단재는 모두에게 제공되기 때문에 선택재는 조직이 무임승차를 관리하기 위해 필수적이다. 역사적 발전과정이 상이한 경총의 경우, 서구의 사용자단체들이 제공했던 선택재와 성격이 상당히 달랐음을 보여주었다. 경총은  서비스 기능을 선택재뿐만 아니라 집단재를 달성하기 위한 기초로 활용하였으며 점차 정부에 대한 로비와 정책 제안을 위한 정치적 도구로 이용하였다. 즉, 노동투쟁의 잠재적 위협이 증가하면서 선택재보다 집단재의 중요성이 높아지게 되었으며, 경총은 선택재를 집단재의 위한 보완재로 활용한 것이다. 이는 서구 연구들이 제시하는 집단재에 따른 무임승차를 막고 회원사를 유지하기위해 선택재를 필요로 한다는 주장을 반박하고 있으며 집단재의 역할이 크게 강조되지 않는 상황에서 선택재 기능이 중요한 부분이 될 수도 있고 환경의 변화에 따라 선택재가 집단재의 보완재 역할을 수행하게 될 수도 있는 복잡한 상관관계를 가질 수 있음을 보여주고 있다.

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The Survival and Growth of the Korea Employers' Federation during the period of the state's labour control between 1970 and 1987

In Jun

This paper examines the roles and services of the Korea Employers' Federation(KEF) between 1970 and 1987 when the authoritarian governments kept tight control over labour either directly or through their support of employer despotism. Despite these overall external circumstances favourable to employers, the chaebols maintained their adhesion to their association and fostered its Secretariat as their agent. This was apparent when they needed to respond to spontaneous labour activism. Through identifying contemporary as well as future external challenges, the KEF developed its own legislative agenda to translate these wishes into fact. The association’s main interests were to legislatively enforce an enterprise union system (Trade Union Act), avoid unwanted change to the state’s mechanisms for industrial relations dispute resolution (Labour Dispute Adjustment Act) and to maximise workers’ contributions to productivity improvements (Labour Management Councils). In contrast to the Park government, no sooner was his 1980 coup successful than Chun’s government accepted most KEF suggestions. The KEF successfully delivered what the chaebols had wanted, helped them strengthen their labour market control and covered both their and Chun’s repression of labour activism. In addition, one of the main purposes of the KEF’s formation had been to provide firms with information and expertise on labour market questions. The KEF carried out research and surveys relating to wages, labour law and other labour market trends. In light of the findings of this paper, it appears that employer associations are able to consider selective goods key functions for members in a situation where their activities for collective goods are not strongly demanding in the labour market.

Keywords: employer associations, KEF, KEF Secretariat, labour control, collective goods, selective goods