産 業 關 係 硏 究

第23卷 第4號, 2013. 12. pp.1~44

ⓒ 韓 國 雇 傭 勞 使 關 係 學 會

논문접수일 : 2013년 9월 9일, 심사의뢰일 : 2013년 10월 16일, 심사완료일 : 2013년 12월 4일

* LG경제연구원 책임연구원, 고려대학교 경영학과 박사과정, 010-8338-7677, jinxienji@gmail.com

産業關係硏究 제23권 제4호

독일 작업장평의회의 주요 특징과 최근 변화에 대한 연구 고찰 (김현기)

독일 작업장평의회의 주요 특징과 최근 변화에 대한 연구 고찰

김 현 기*

본 연구는 노사협의회의 전형이며 1990년대 중반 이후 유럽 전체로 일고 있는 유럽 작업장평의회(EWC: European Works Councils)의 모델로 잘 알려진 독일의 작업장평의회(Works Councils)에 대한 종합적 연구 고찰을 담고 있다. 우선, 작업장평의회의 개념과 역사적 발전 과정, 그리고 주요한 특징들을 실질적으로 살펴봄으로써 한국 노사협의회 제도 운영상의 시사점을 짚어보고 있다. 두 번째, 지금까지 알려진 작업장평의회 관련한 이론적 연구 관점 및 계량적 실증 연구 경향 등을 종합적으로 검토하여 이 분야 연구의 향후 과제와 연구 방향을 살펴보고 있다. 이와 관련해서는 산업 민주주의(Industrial Democracy), 경영 참가(Employee Participation), NER(Nonunion Employee Representation) 및 노사 상호 이익(Mutual Gains) 관점을 소개하고 있으며, 계량적 실증 연구는 부정적 견해와 긍정적 견해에 대한 최근 연구들을 고찰하였다. 마지막으로 동독과의 통일 이후, 그리고 최근 글로벌화와 금융 위기를 지나는 동안 지난 10년 사이의 주된 변화 요인과 이슈는 무엇인지에 대해 살펴봄으로써, 작업장평의회가 지니고 있는 학문적 가치는 물론 특히 한국의 노사협의회에 대한 정책 입안자 및 노사관계 연구자들에게 향후 제도적 개선 방향 정립 및 이론 및 실증 연구에 대한 시사점 등을 제시하고자 한다.

▶ 주제어: 독일 작업장평의회, 산업 민주주의, 경영 참가, 무노조 근로자 대의 기능, 한국 노사협의회

I. 서 론

최근 노사관계를 둘러싼 주목할 만한 변화 가운데 하나는 노동조합 조직률의 지속적 하락이다. 남미와 아프리카 등 일부 신흥 산업화 국가들이 특수한 상황을 제외하면, 이러한 현상은 영미권, 유럽권 및 아시아권 등 거의 대부분의 선진 산업화 국가들에서 나타나고 있다(Blyton, Bacon, Fiorito & Heery, 2008; Frege & Kelly, 2013; Poole, 2003). 한국만 해도 민주화 열기가 최고조를 이루었던 1989년 19.8% 정점을 찍고 2011년 말 최저 수준인 9.8%까지 하락한 바 있다. 여기에는 글로벌화와 기술 진화가 그 어느 때보다 빨라지면서 기업 간 경쟁이 날로 치열해지는 시장 환경이 영향을 주었을 것이다(Kim & Kim, 2003). 문제는 이 같은 현상이 지속될수록 존립 가능한 노조의 형태나 노조의 쇠퇴로 인한 근로자 대표성에 대한 위기의식, 즉 ‘대의 기능의 간극(representation gap)’에 대한 우려가 커진다는 점이다(Freeman & Rogers, 1999; Kim & Kim, 2004).

노조조직률은 통계청 자료 기준 2012년 말 10.1%까지 소폭 회복한 상태.

이러한 맥락에서 최근 IR 학자들 사이에서는 노조의 재활성화에 천착해 새로운 노동운동의 미래와 노조의 기능과 역할에 대한 돌파구를 찾는 경향(Fiorito & Jarley, 2008; Boxall, 2008)을 보이는 한편으로 일부에서는 무노조 근로자대표조직(NER: Nonunion Employee Representation)에 초점을 둔 연구에 매진하고 있다(Rogers & Streeck, 1995; Freeman & Rogers, 1999; Kaufman & Levine, 2000; Kaufman & Taras, 2000). 독일의 ‘작업장평의회(works councils)’, 한국 · 일본의 ‘노사협의회(labor-management committees)’, 영미권의 ‘노사합동위원회(joint consultation bodies)’ 등이 대표적인 경우다. 그 명칭도 상이하고 역할도 다소 차이가 있지만, 학계와 정책 입안자들 사이에서는 노조에 대한 보완적 또는 대체적 형태로 이에 대한 관심의 폭이 커지고 있다(Frege, 2002; Jenkins & Blyton, 2008; 김동원 · 신수식 · 이규용, 2012).

특히, 노사협의회가 주목 받는 이유는 노동조합보다 자본주의적 시장 환경에 더 친화적인 성격을 가지고 있어 덜 갈등적 시스템이라는 점 때문이다(Kim & Kim, 2004). 근로자 입장에서는 의사결정에의 참여 기회를 늘려 고용조건 개선 등 근로자 이익을 대변하는 역할을 하는 동시에 노사 간 갈등의 극단적 해소 기능인 파업권을 인정하고 있지 않다는 점에서 사용자 입장에서도 거부감이 적다는 장점을 가진다. 이 같은 장점들이 주목 받고 있지만, 여전히 노사협의회의 존재감은 제한적이다. 일부 노조 활동가들은 노조의 힘을 더욱 약화시킬 것이라는 우려 때문에, 일부 사용자들은 노동운동의 새로운 물결을 촉발할지도 모른다는 염려 때문에, 노사협의회의 확산을 반대하거나 소극적인 태도를 보이고 있기 때문이다(노용진, 2009). 학계에서도 일부 막시스트 옹호론자들은 노사협의회 같은 경영참가 메커니즘은 자본주의 체제에 순응하게 만드는 조절 양식이라고 비판하기도 한다. 그럼에도 불구하고 노사협의회는 우리나라 노사관계의 현실 속에서 존재하며, 처음 도입된 1963년 이후 50년이라는 역사가 만들어졌다. 근로자 30인 이상 사업장은 법적으로 이를 반드시 설치해야 한다. 하지만 실제 운영 상황을 들여다보면 기업마다 편차가 존재한다. 형식적으로 운영하는 경우도 있고, 마치 노조처럼 단체교섭 기능을 부여하며 적극적으로 운영하는 경우도 있기 때문이다(배규식 · 노용진 · 심상완, 2007; 허찬영, 2000).

이처럼 노사협의회는 일반화된 현상이지만, 아직까지 학계나 정책 입안자들 사이에서는 이에 대한 이론적 · 실증적 연구가 부족한 것이 현실이다(김동원 외, 2012). 50년의 역사에 비하면 지금까지의 연구는 운영실태 조사나 현황 파악성 조사 연구(김훈, 1992; 김훈 · 이승욱, 2000; 원창희 · 김동헌, 1998; 허찬영, 1996, 2000)와 일부 노사협의회의 역할에의 영향 요인과 조직 성과와 구성원들의 태도에 미치는 영향에 대한 실증하는 연구(Kim & Kim, 2004; Kim & Feuille, 1998; Kleiner & Lee, 1997; 노용진, 2001, 2005, 2009; 이동명 · 김강식, 2003; 이영면 · 이동진, 2009; 이상민, 2004) 등 10여 편에 불과하다. 특히, 노사협의회 연구를 위해서는 그 원형인 독일의 작업장평의회에 대한 보다 깊이 있는 이해가 선행되어야 한다. 이를 다룬 연구들도 간헐적으로 국내 학술지에 소개(강수돌, 1995; 김창호, 2009; 이승협, 2005, 2011; 황선길, 2003)되고 있지만, 이 주제와 관련한 이론적 실증적 연구 경향이나, 비교노사관계 및 노동사적 관점의 연구는 여전히 부족하다.

이에 본 연구에서는 노사협의회의 전형이며 1990년대 중반 이후 유럽 전체로 일고 있는 유럽 작업장평의회(European Works Councils)의 모델로 잘 알려진 독일의 작업장평의회(Works Councils)의 개념과 역사적 발전 과정, 그리고 주요한 특징들을 실질적으로 살펴보고, 이와 관련한 이론 및 실증 연구 경향을 검토하며, 동독과의 통일 이후, 그리고 최근 글로벌화와 금융 위기를 지나는 동안 지난 10년 사이 주된 변화 요인과 이슈는 무엇인지에 대해 살펴보고자 한다. 이를 통해 작업장평의회가 지니고 있는 학문적 가치는 물론 특히 한국의 노사협의회에 대한 정책 입안자 및 노사관계 연구자들에게 향후 제도적 개선 방향 정립, 이론 및 실증 연구에 대한 시사점 등을 제시하고자 한다.

II. 독일 작업장평의회에 대한 이해와 주요 특징

국제비교 관점에서 볼 때, 노사관계는 단순히 유사한 제도를 일 대 일로 비교하는 것만으로 부족하다. 그 개념과 역사적 기원, 그리고 사회, 문화, 정치 등 역사적 발전 과정을 함께 고려해야 한다(Bean, 1994; Poole, 1986, 2003; Bamber & Lansbury, 1998, 2004; Bamber, Lansbury & Wailes, 2011). 따라서 독일의 작업장평의회를 이해하기 위해서도 필연적으로 독일의 노사관계 시스템이 어떻게 형성되어 왔는지를 이해하는 것이 필수적이다. 특히, 독일 노사관계의 가장 큰 특징이라고 할 수 있는 ‘이중 시스템 구조(Dual System)’의 기원을 함께 살펴보아야 한다. Thelen(1992)에 따르면, “독일의 이중 시스템 구조는 체계적으로 계획된 마스터 플랜에 의해 이루어졌다기보다는 노사관계를 구성하는 주요 주체들인 노동과 자본 그리고 정부가 사업장 내/외에서 노동조합의 지위를 비롯해 리더십과 관련한 일련의 투쟁으로 인한 의도치 않은 결과의 산물이다”라고 말한다. 특히, ‘환경과 제도 그리고 정치의 역동성이 서로 상호작용하면서 만들어진 역사적 산물’이라고 주장한다.

1. 작업장평의회의 기원과 역사적 발전 과정

(1) 독일 노사관계 형성에 대한 역사적 개관

노사관계의 태동은 그 나라의 산업화 시기와 밀접한 관련성이 있다. 한국의 산업화와 노동조합의 형성을 통한 노사관계의 태동은 일제 해방 전후인 1940년대이다(김동원 외, 2012). 영국의 경우는 이보다 300년쯤 앞선 1650년대부터라고 볼 수 있다(Marks, 1989). 영국은 상대적으로 이른 산업화로 주로 직종별 숙련 근로자들이 뭉쳐 노동조합을 만들고, 오랜 세월의 풍파를 거쳐 강력한 직업별 숙련 집단을 기반으로 한 노동조합과 노사관계의 전통을 이루었다. 이미 1890년대에는 전국 단위 노조가 만들어졌고, 영국의 노동당 창설로 까지 이어졌다는 특징을 가진다. 이에 비해 독일은 1840년대를 전후로 서구 열강들 사이에서는 다소 늦은 산업화와 함께 노사관계가 형성되었다(Reid, 2004). 그리고 독일은 산업화 초기부터 대량생산 방식을 기반으로 직업별 숙련보다는 조금 더 큰 산업별 및 지역별 결속이 이루어졌다는 특징이 있다. 그 이유의 하나는 영국에 비해 비숙련 이주 노동자들이 대량생산 체제에 빠르게 편입되었기 때문이다. 특히, 1844년 슐레지엔에서 방적공과 수공업자들이 상인과 선대업자들의 유혈적 착취에 저항하여 폭동을 일으킨 것이 독일 노동운동의 시초를 이루는데, 이러한 시도는 비록 실패하였으나, 1848년 3월 혁명을 거치면서 당시의 가부장적이고 권위적인 노사관계를 뿌리 뽑기 위한 혁명적 노동운동이 서서히 발전하였다. 아울러, 사회민주주의라는 큰 흐름 속에서 보수파나 통일 제국주의 세력과의 끊임없는 투쟁 속에서, 사민당 하의 사회민주주의 세력이 노동조합을 선도하고 반사회주의를 표방하는 비스마르크 군사 독재 정권 등의 보수파와 통일 제국주의 세력의 탄압에 살아남기 위한 투쟁의 역사를 가진다(Marks, 1989; Schneider, 1989). 또한 독일 노동조합과 노동운동의 시작은 마르크스주의에 크게 영향 받은 정치적 노조운동이었다고 볼 수 있다.

특히, 독일의 노조는 중앙집권화와 사민주의가 결합되기 시작한 1890년대부터 1945년까지 비약적인 성장을 기록한다. 물론 제1차 세계대전과 제2차 세계대전의 격동기 속에서 노동운동은 위기를 거듭했지만, 비약적 성장을 할 수 있었던 데에는 그 이전 1878년 비스마르크 정권 하에서의 법제화된 반사회주의자법(Socialist Act) 하에서의 사회주의 노동운동에 대한 지독한 탄압과 억압의 경험도 일조했다. 반사회주의자법이 존재했던 10여 년 간 노동조합은 지하로 숨어들 수밖에 없었고, 지역 거점의 우호 단체나 산업별 세력 확장을 통한 노동운동의 부활을 위한 각고의 노력이 필요했기 때문이다. 반사회주의자법 후반에 이르러 지역 곳곳에서 파업이 급증했지만 모두 대패한 이후, 노동자들은 노조를 지키기 위해 특정한 직업을 뛰어넘는 연대(nation-wide, cross-occupational solidarity)의 필요성을 절실히 느꼈고, 정치권 역시 비록 탄압의 시대였지만 독일 사민당이 의회에서 활동이 용인되었으며, 1890년 사민당의 의회 선거에서 승리하면서 독일 노사관계에서 정치와 노동운동은 분리될 수 없는 개념이 되었다(Schneider, 1989).

특히, 제1차 세계대전을 전후로 독일은 급속한 산업화를 이루며, 제1차 세계대전 이전에 이미 독일은 현재까지도 존재하는 노동조합의 원칙이나 구조가 나타나기 시작했다. 그 내용을 간략히 살펴보면, 특정 노조에 개인이 가입하고, 이 노조가 상급단체에 소속되며, 가장 작은 지역 수준의 노조들이 지역 수준의 노조를 통해 중앙 수준에서 민주적인 선거를 하고, 대표권을 획득하게 되고, 모든 수준의 노조 모임에서 선거로 선출된 대표자를 두고, 지역 수준에서 개별 노조들의 혜택을 주며, 중앙에서 파업에 대한 결정권을 보유하고, 전문적인 노조의 실무자들이 중앙 집권화 된 기구를 건설하고, 행정이나 기금 지원 및 선전 업무 그리고 그 이외의 대외 업무를 중앙 노조가 총괄하는 등의 원칙이다(Schneider, 1989). 철저히 산별 노조로 그 운영도 중앙 집권화 된 체제로 움직인다는 특징을 가진다.

이를 종합해 볼 때, 중앙 집권화 된 강력한 산별 노조주의가 지배적인 독일의 노사관계적 특징은 사업장 단위에서의 의사결정 참가를 통한 근로자 이익을 대변할 수 있는 작업장평의회가 작동될 수 있게 해준다고도 볼 수 있다. 물론, 노조를 약화시킨다는 이유로 작업장평의회 제도 자체에 불신과 반목이 없었던 것은 아니지만, 자본에 대항한 노동자의 주권에 힘을 크게 실어주어야 한다는 정치적 움직임과 함께 공동결정의 권리(co-determination)를 작업장과 기업 수준에 법적으로 제도화하는 일련의 과정을 통해 독일만의 독특한 산별 노조와 작업장 수준의 평의회라는 이원적 근로자 대변 구조(dual system)의 전통이 자리 잡게 된 것이다.

(2) 독일 작업장평의회의 제도적 기원과 발전 과정

한 국가의 노사관계는 노사정 간의 오랜 기간에 걸친 갈등적 상호작용의 결과라는 점을 감안할 때 독일의 작업장평의회의 제도적 기원과 발전 과정이 이를 잘 말해 준다. 앞장에서 언급한 이중 시스템 구조는 유독 독일만의 독특한 노사관계 특징이 제도화된 결과이기 때문이다. 여기서 이중 시스템 구조라 하면, 근로자에 대한 이해 대변이 영역, 기능, 역할 면에서 별도의 두 시스템, 즉 기업 내 혹은 사업장 내에서는 작업장평의회법(Works Councils Act, Betriebsverfassungsgesetz)에 기초한 작업장평의회(works councils, Betriebstat)가 전체 근로자들의 이해를 대변하며, 기업의 외부에서는 산별 노조가 자율적 단체교섭에 기초해 이해를 대변하고 있는 것이다(Jenkins & Blyton, 2008; Rogers & Streeck, 1995; Thelen, 1992). 독일 작업장평의회의 역사적 기원과 발전 과정은 크게 다음의 세 단계로 구분해서 살펴볼 수 있겠다.

① 태동기: 1848년 공장 위원회의 탄생부터 1920년 작업장평의회법 등장까지

첫 번째 태동기는 작업장평의회의 최초 출현부터 법제화가 이루어지기까지의 시기를 말한다. 19세기 중반 ‘공장위원회(Fabrikkomitee)’의 등장으로 거슬러 올라간다. 1848년 3월 혁명 당시 프랑크푸르트 국민 의회에서 제기된 공장위원회는 원래 노사 간의 분쟁을 조정하고 작업규칙의 제정과 집행을 담당하며, 의료 기금을 운영하는 등의 역할을 하도록 제안된 일종의 자치기구의 성격을 가졌으나 당시에는 널리 실현되지 못했다. 그 이후 광산 노동자들의 파업에 의해 쟁취된 1905년 개정 프로이센 광산법으로 100인 이상의 광산업체에서 노동자위원회(Arbeiterkomitee)가 구성되었다. 그런데, 제1차 세계대전 중에는 오히려 1916년의 전시 동원법에 의해 노동자들의 전시 동원을 원활하게 하기 위한 목적으로 국가가 이를 강제했고, 제1차 세계대전이 끝날 무렵 철강 등 군수 산업에서 노동자들에 의한 대규모 파업이 발생하였고, 1918년 가을에는 북독일의 키일에서 해병들이 반란을 일으킨 것이 발단이 되어 노동자와 병사들에 의한 평의회 조직이 전국 각지에서 일어나게 되었다. 이러한 노동자에 의한 권력의 장악은 베를린과 뮌헨, 루어 공업 지역과 중부 독일 등지로 확산되어 독일의 자본가들을 불안하게 만들었다. 이러한 맥락에서 자본가들이 결국 내놓은 합리적 대안이 바로 바이마르 공화국 하에서 만들어진 1920년 ‘작업장평의회법(Bertiebsrtegesetz, Works Councils Law)’이었다. 이 법에 따르면, 작업장평의회는 임금, 노동시간, 취업규칙 등과 관련한 문제는 공동 결정할 권리를 가졌으나, 신규 채용의 원칙이나 해고, 부당해고 등과 관련한 인사 문제, 생산성 향상이나 새로운 작업방식 도입 등에 관해서는 사용자 측에 자문 권고를 할 권리만을 가졌다. 게다가 경영 및 재무 상태, 소요 인력 계획 등에 관해서는 사용자로부터 정보만 제공받을 제한된 권리를 가졌고, 나아가 생산성과 수익성 측면 및 산업 평화의 측면에서 사용자를 지원할 의무까지 부과되어 있었기 때문에, 이는 당시 바이마르 공화국 헌법에서 보장되던 노동과 자본 사이의 권리 균형 원칙보다 퇴보한 것이라 평가 받고 있다. 그 이유는 노와 사, 그리고 정부가 모두 상이한 구상을 지니고 있었기 때문이다. 노동자는 자치 기구로써 자신들의 권리 획득과 이해 대변을 추구한 반면, 사용자는 자신의 권력을 그대로 유지하면서 사업장 내의 협력관계를 창출하기 위해 다분히 가부장적 복지 체계를 마련하려는 시도로 공장위원회를 인정했을 따름이다. 게다가 국가는 공장위원회를 통해 노동과 자본 사이의 갈등과 대립을 제도화함으로써 당시 끌어 오르던 혁명의 기운을 차단함과 동시에, 제1차 세계대전 전후로는 노동자들을 전시에 동원하려는 목적으로 이용했다고 볼 수 있다. 태동기의 모습은 지금의 작업장평의회와는 사뭇 다른 모습이 아닐 수 없다(강수돌, 1995; 이승협, 2005).

② 성장 및 정착기: 1950~1970년대 공동결정의 제도화 시기

독일 작업장평의회가 장착되고 성장하기 시작한 결정적인 시기는 제2차 세계대전 전후부터 1970년대 전까지로 볼 수 있다. 이 시기를 한 마디로 요약하자면, 독일 ‘공동결정의 제도화’ 단계라고 볼 수 있다. 제2차 세계대전 이후에 이르면서 작업장평의회를 통한 노동자들의 경영참가는 공동결정법이라는 형태로 기본적 권리로 인정받게 되었다. 공동결정 제도는 전후 정치적으로 그리고 사회적으로 새로운 질서의 수립 과정에서 얻어진 부산물이라고 볼 수 있다. 즉, 전후 연합군의 점령 하에서 기존의 파시즘의 토대를 분쇄한다는 목적과 함께 하면서 법제화가 이루어지게 된 것이다. 앞서 언급한 1848년 3월 혁명 이후의 공장위원회와 마찬가지로 공동결정 제도 역시 전후 노동자 계급의 혁명성을 억제하기 위한 국가 사회주의와 자본주의에 대한 대안으로 구상되었다 할 수 있다(Thelen, 1992).

사실상 초기 공동결정의 제도화는 노사 간에 격렬한 정치적 대립을 가져왔다. 사용자들은 노동자들의 경영참가가 법제화되는 것을 격렬히 반대했고 노동자들은 이를 강력히 지지했다. 당시 제도화의 첫 시도는 1951년 몬탄 공동결정제도법(Montanmitbestimmung Law)인데, 이 법이 법제화될 수 있었던 실제적인 이유는 당시 수상이었던 아데나워와 노동조합 사이의 정치적 거래 때문이라고 볼 수 있다. 즉, 전후 전범 국가 독일의 정치적 새 출발에 국민적 지지를 특히, 반히틀러적 정당성을 갖고 있던 노동조합의 지지를 이끌어내기 위해 추진된 것이라고 보는 시각이 지배적이다. 따라서 전후 히틀러에 부역한 사용자들은 결국 노동조합을 통해 사회의 민주화를 추구하던 점령 당국인 연합국의 지원을 받은 아데나워 정부의 뜻에 따를 수밖에 없었던 것이다. 이러한 과정을 거쳐 1951년 몬탄 철강 기업에만 적용되던 공동결정제도는 이후 두 차원에서 지속적으로 확대 발전되었다. 하나는 공동결정법을 통한 기업 수준의 의사결정에의 참여가 활발해진 것이고, 다른 하나는 작업장평의회법을 통한 작업장 수준에서의 참여다.

1951년 처음 실시된 몬탄 공동결정제도는 “광산 및 철강 기업의 감독 이사회 및 이사회에 대한 노동자의 공동결정에 관한 법률(몬탄 공동결정법)”을 통해 실시되었다. 이 법은 한편으로는 노동 이사를 통한 노동자의 이사회 참여와 노동자 대표의 감독 이사회 동수 참여를 그 특징으로 한다(Muller-Jentsch, 1995). 다른 한편으로 이 법의 적용은 1,000인 이상 노동자가 고용된 광산 및 철강 산업 사업장으로 제한되어 있었다. 그러나 이와 유사한 법이 확대 적용되기 시작하면서, 철강 산업 이외의 민간 기업 전역에 공동결정제도가 적용되기 시작한다. 그 시작은 1952년 작업조직법, 일명 작업장평의회법(Works Constitution Act, BetrVG)과 1972년과 1976년 보다 보완된 작업장평의회 및 공동결정법(revised Works Constitution Act, MitbG)에서 비롯되었다. 1952년 작업장평의회법은 2,000인 미만 고용의 중소규모 기업에 대한 노동자들의 의사결정 참여를 규정하고 있다. 하지만, 이 법 또한 전체 사기업에 적용되기에는 한계가 있었고, 공동결정 또한 감독 이사회 동수 참여가 관철되지 못한 측면이 있다. 철강 산업 이외의 2,000인 이상 고용 대기업에 적용되는 공동결정 제도는 1976년에 이르러서 법제화되었다. 1976년 법은 몬탄 공동결정법에 비해 노동자 참여가 제한된 형태로 입법화되었다. 감독 이사회에서의 동수 구성에 기초한 동등 참여 원칙은 삭제되었고, 이사회에서의 노동 이사 지명에 관한 특별 권한 역시 보장되지 않았다. 특히, 작업장 수준에서의 노동자들의 이익 대변과 경영에의 참여는 주로 작업장평의회를 통해서 이루어지는데, 이러한 참여는 1952년과 1976년의 법 개정 등을 통해 제도화가 정착되었다. 1952년 발효된 작업장평의회법은 작업장 수준에서의 노동자 이해대변 기구로서 작업장평의회를 의무화하고, 노동자들이 작업장 수준에서의 경영 사항에 참여할 수 있도록 하였다. 1972년 개정된 작업장평의회법은 1952년 법에 규정된 작업장평의회의 권한을 확장 강화시켰다(Jenkins & Blyton, 2008; 강수돌, 1995; 이승협, 2005; 황선길, 2003).

특히, 1970년대 이루어진 작업장평의회법의 개정 및 보완은 감독 이사회를 구성하는 자본가와 노동자 대표의 수를 동수로 한다는 점에서는 1952년 노동자 대표를 3분의 1로 했던 것보다 진일보한 것은 아니었다. 하지만 노동조합의 간부가 작업 현장으로 평의회를 언제든지 접근할 수 있고, 공장 방문 시 자본가의 사전 허락이 필요 없게 되었다. 또한 작업장평의회 구성원이 노동조합 세미나에 참석할 수 있으며, 작업 조직 또한 신기술의 영향 등에 대한 노동조합 전문가들의 연구비용을 자본가가 지원해야 한다는 조항 등이 보완되었다. 최근의 연구에 의하면, 작업장평의회의 작업장 차원의 기능이 정치적 민주화와 밀접한 관계가 있다는 지적(Frege, 2002)도 나오고 있다.

③ 새로운 변화에의 도전과 대응 시기

1980년대 이후 최근까지 독일 작업장평의회는 새로운 변화에 도전과 대응에 직면해 있다. 서독과 동독의 통일 이후 통일 독일에서 겪게 된 혼란, 독일의 작업장평의회를 모델로 1994년 추진된 유럽연합 전체적으로 실시된 유럽 작업장평의회, 그리고 글로벌화의 가속화로 인한 작업장평의회가 신자유주의적 메커니즘을 갖춘 다국적 기업의 사용자들과의 제도적 갈등의 문제 등도 새롭게 대두되고 있다고 할 수 있다(Frege, 2002). 아울러, 산업의 고도화가 더욱 진전되면서 노동자들의 생활의 질에 대한 관심이 더욱 커져 갔기 때문이다. 일명 ‘노동생활의 인간화’는 작업장에서의 노동소외 현상을 다시금 재조명하게 하는 계기로 자리 잡았기 때문이다. 이러한 시각은 작업장 수준에서 경영자 주도 하에 추진된 다양한 직접 참여 프로그램과 인적자원 관리 등 소위 고성과 작업조직 패러다임과 더불어 확산되었다. 특히, 1980년대 이후와 1990년대 일본식 경영방식에 대한 높아진 관심과 다양한 일본식 생산방식의 독일 내 유입은 작업장에서의 노동자의 직접 참여의 증대를 가져왔고, 이러한 조치로 개선활동, 제안제도, 품질분임조, 팀 작업 등이 활발히 도입되면서 작업장평의회와도 일정 부분 상충되거나 갈등적인 양상을 보이기도 했다. 따라서 직접 참여와 작업장평의회와 같은 의사결정에의 간접 참여가 혼재하게 되는 상황을 맞고 있는 것이다. 이와 관련해서는 최근 독일의 작업장평의회를 둘러싼 주요 변화상과 이슈를 다루고 있는 이 글의 후반부(제Ⅳ장 최근 쟁점 이슈와 변화상)에서 보다 구체적으로 살펴본다.

2. 작업장평의회의 주요 특징 및 운영 메커니즘

독일 작업장평의회의 주요 특징과 운영 메커니즘을 살펴보기 위해서는 이원적 시스템 구조와 공동결정제도의 제도화라는 스펙트럼에서 이해할 수 있다. 이와 함께 현행 작업장평의회의 주요 특징과 운영 메커니즘을 보다 구체적으로 정리해 본다(Addison, Bellmann, Schnabel & Wagner, 2004; 주독일대사관, 2005).

[그림 1] 이원 시스템 구조와 단체교섭 및 작업장평의회의 비교

출처 : 김창호(2009)의 내용을 일부 수정 보완해 인용.

(1) 현행 운영방식 및 특징

독일 노사관계에 있어 단체교섭 체계와 사업장의 작업장평의회 체제로 이원화되어 분리된 각각의 단위에서 자본과 노동의 이익을 동시에 추구한다(Jenkins & Blyton, 2008; Rogers & Streeck, 1995: Thelen, 1992; 김창호, 2009; 강수돌, 1995; 이승협, 2005). [그림 1]에서 볼 수 있듯이, 이러한 이원화 방식은 사업장 외부의 노조와 사업장 내의 작업장평의회 관계에서 잘 나타난다. 즉, 작업장평의회와 노조는 두 개의 톱니바퀴처럼 맞물려 돌아가면서 서로가 상대방에게 힘이 되기도 하면서 때로는 의견 차이로 대립하기도 한다.

아울러, 기업 및 사업장 내에서 노동자를 위한 경영참여는 크게 두 가지로 구분해서 살펴볼 수 있다. 하나는 작업장평의회의 구성과 운영이고, 종업원 대표들이 참여한 감사회를 통한 공동의사결정에의 참여다. 이하에서는 이들 조직의 구성방식, 운영방식 및 주요 역할에 대해 살펴본다(Rogers & Streeck, 1995; Thelen, 1992; 주독일대사관, 2005).

[그림 2] 작업장평의회 구성, 위원 수 결정, 비례대표 수 및 상근자 수 결정

① 작업장평의회의 구성, 역할 및 운영방식

작업장평의회를 구성하기 위해서는 5인 이상을 고용하고 있는 모든 민간 사업장에서 작업장평의회 위원을 선출하는 선거를 실시하게 된다. 다만, 연방, 주 및 지자체의 행정관청과 공법상의 특별 기관은 작업장평의회법 적용에서 제외된다. 선거 방법은 작업장평의회 위원의 임기는 4년이며, 원칙적으로 선거는 3월에서 5월까지 실시하게 된다. 18세 이상의 모든 근로자(직업 교육생 포함)는 선거권을 가지게 된다. 선거는 3인 이상으로 구성원 선거관리위원회(Wahlvorstand)에 의해 시행된다. 작업장평의회의 위원 수는 선거권이 있는 종업원 수에 따라 결정된다(그림 2 참조). 위원으로 선출된 자는 해고로부터 특별 보호를 받으며 작업장평의회의 활동으로 인하여 불이익이나 혜택을 받을 수 없다. 또한 복수의 사업장이 있는 기업에서는 합동작업장평의회(Gesamtbertiebsrat)를 구성하는 것은 일정한 전제조건 하에서 법적 의무이며, 기업 연합의 경우 작업장평의회연합(Konsernbetriebsrat)을 구성할 수 있다. 이들은 개별 작업장평의회에 속하지 않은 전체적인 문제를 다루며 작업장평의회가 없는 사업장이나 기업을 대리할 수도 있다.

작업장평의회의 임무는 근로자를 위한 법, 규칙, 산업재해예방 규정, 임금협약 및 사업장협약의 준수 여부를 감시하고, 근로자의 의견을 검토하고 사업주에게 전달하는 것이다. 그 외에 남녀차별금지, 가정과 직장의 공존 실현, 산업재해예방 및 환경보호 지원, 장애인/고령자 채용 지원, 외국인 근로자 통합 지원 및 인종차별금지를 다룬다. 또한 근본적으로는 모든 근로자를 출신, 종교, 국적, 정치, 신념, 성별 등에 상관없이 동등하게 간주하는 것이다.

작업장평의회의 권리는 근로자가 사업장에서 누릴 수 있는 참여 권리 이외에 정보, 제안, 청문, 자문 등 참여권과 발의권 및 승인 거부권 등 공동결정권을 향유할 수 있다. 사업주는 포괄적인 정보를 적기에 제공할 의무가 있고, 제안, 청문, 자문의 권리는 사업주에 대해 광범위하게 적용된다. 제안권에 대해서 사업주는 최소한 인지하고 검토해야 하며, 인사 계획, 직업교육, 직업 향상교육 등의 경우에는 결정해야 한다. 이에 반해 청문권은 사업주의 의사결정에 전제조건이 되는데, 예를 들어, 작업장평의회의 사전 청문 없는 해고는 무효가 되는 것이다. 작업장 구조, 인사 계획, 직업교육, 영업 변경 계획, 신기술 도입 등 자문권이 규정된 사항에 대해서 사업주는 작업장평의회의 의견을 구하고 협의해야 한다. 아울러 공동결정권의 경우, 고용주의 의사결정은 작업장평의회 승인을 요하고, 우선 사업장 규정문제, 근로시간, 기술적 제어장치의 도입 및 운용, 휴가 계획서의 작성, 복지 시설 설립과 관리 등에 적용된다. 인사 분야에 있어서는 면접 질문서, 고용 계약서, 평가 원칙 및 인력 선발 원칙의 제정에 한정된다. 또한 사업주가 종업원의 지식과 능력으로 감당할 수 없는 작업 변경을 시도할 경우 직업교육에 대한 공동결정을 이루게 된다. 고용, 배치 및 재배치, 전보 등 인사 조치에 대해서는 작업장평의회가 승인을 거부할 경우 사업주는 노동법원을 통해 해결을 할 수 있다. 다른 한편으로는 사업장 내 ‘중재위원회(Einigungsstelle)’가 사업주와 작업장평의회 간의 합의가 이루어지지 않는 부분을 조정하고 중재할 수 있게 되어 있다. 중재위원회는 일종의 분쟁해결기구의 역할을 담당하며 이곳에서의 판단이 사용자와 작업장평의회 간의 결정을 대체하는 효력을 갖는다는 점에서 눈여겨볼 필요가 있다.

앞서 언급한 작업장평의회의 운영방식 특징에 대해, Frege(2002)는 네 가지 측면이 핵심적 특징이라고 지적한다. 하나는 독일 작업장평의회는 노조원뿐만 아니라 비노조원을 포함하여 모든 근로자에 의해 평의회 의원(councilor)이 선출된다. 두 번째, 노조와는 법적으로 독립적으로 활동한다. 세 번째, 노사 간의 협력적 관계를 형성하는 역할에 초점을 두어 파업권을 허용하지 않는다. 마지막으로, 회사의 이해관계를 인정하면서 노조나 근로자들의 이익을 대변하는 활동을 한다는 점이다. 특히, 이러한 노와 사를 동시에 인정하고 양쪽의 이해관계를 위해 활동하는 이중 역할 수행(double role)이라는 특징 때문에, 작업장평의회는 ‘경계 조직(border institutions)’ 혹은 ‘제도화된 부차적 위계(institutionalized side hierarchy)’라고 일컬어지기도 한다(이승협, 2005).

② 감사회의 구성, 역할 및 운영방식

감사회는 주식회사(AG), 유한회사(GmbfH)에서 법제화된 상설 감독 기관으로 근로자들의 경영참가를 전제로 하는 특별법인 1951년 몬탄의 공동결정법, 1952년, 1972년 및 1976년의 작업장평의회 및 공동결정법에 따라 운영이 된다. 감사회는 업무 집행 기관인 이사회를 감독하는 기관으로서의 역할뿐만 아니라 인사권, 그리고 기업을 실질적으로 대표하는 기관으로서의 역할도 담당한다. 1976년 제정된 공동결정법에 의해서 주주총회가 법제적 측면이나 사실적 측면에서 그 기능이 대폭 약화됨에 따라서 감사회가 경영 전반에 걸쳐 총괄적 기능을 하는 최고의 기관으로 자리매김을 하게 되었다. 따라서 종업원 경영참가를 가능케 하는 공동결정제도 실현의 장으로 산업민주주의의 실천적 기구로 평가되고 있다. 또한 감사회는 이사회와 주주총회 사이에 위치하는 기구로서, 주주 측 대표와 종업원 측 대표로 구성되며, 경영진의 임명과 해임, 연도 결산서 승인 등 경영진의 사업 수행에 대한 감독을 하게 된다. 사업 수행에 대한 감독이 통상적으로 사후적으로 이루어지나, 특정한 사안, 즉 투자결정, 대규모 신용 도입, 부동산 매각 및 매입, 사업장 전체 혹은 일부의 휴업 등에 따라서 사전 결정도 하게 된다.

감사회의 구성은 기업 규모에 따라 다른데, 11인, 15인, 21인의 위원으로 구성되며, 그 중 종업원 대표 5인, 7인, 10인 중 2인, 3인, 4인은 노동조합 대표로 구성하고 나머지는 기업 소속 종업원 중에서 선거로 선출한다. 2,000인 이하 주식회사, 500~2000인 미만의 유한회사의 경우에 해당되면 규모에 따라서, 3, 6, 9, 12, 15, 18, 21인으로 구성되며, 2/3는 자본가 측, 1/3은 종업원 대표로, 종업원 대표 중 2인은 반드시 기업 소속 종업원이어야 한다. 따라서 종업원 대표가 3인 이상일 때 노조 대표가 감사회에 참가 가능성이 있다. 철강 및 광산 이외의 산업 부문은 2,000인 이상 고용 기업에 적용되며, 독일의 공동의사결정제도가 해외 사업장 근로자도 경영참가를 허용하는 방향으로 가고 있다(김창호, 2009).

(2) 산별 노조와의 관계

산별 노조와 작업장평의회는 각각 독립적인 근로자 이해대변 기구이지만, 활동 영역과 대상이 분리됨으로써 양자 사이에 역할 분담이라는 일종의 협력관계가 형성되었다. 하지만, 이러한 양자의 관계는 전적으로 비공식적으로 그 형식과 내용을 규정하는 제도적 틀이 존재하지 않는다. 작업장평의회는 법적으로 산별 노조와 사용자 혹은 사용자 단체 사이에 맺어진 단체협약의 틀 내에서 움직이도록 제한되어 있으며, 관련 사항에 대해서는 노조와 협력할 것만이 요구된다. 실제 활동에 있어서 두 주체는 근로자의 이해대변이라는 공동의 목적과 분리된 활동 영역으로 인해 서로 긴밀하게 연결되어 있다. 이러한 결합은 인적 차원, 활동 차원 그리고 조직 차원으로 나누어서 그 관계를 살펴볼 수 있다(이승협, 2005, 2011; 황선길, 2003).

첫 번째, ‘인적 차원’에서의 결합은 주로 작업장평의회 구성원이 노조 조합원이거나 조합원이 작업장평의회 평의원으로 선출됨으로 인해 이루어진다. 결과적으로 많은 작업장에서 이중 소속을 갖고 있다. 한편으로는 비노조원인 작업장평의회 평의원에 대한 사후적 노조 가입을 통해서, 다른 한편으로는 노조원들의 작업장평의회 선거에 대한 적극적 개입을 통해서 이루어진다. 두 번째로, ‘활동 측면’에서 작업장평의회와 산별 노조는 상호 의존적이다. 직접선거로 구성되는 작업장평의회 평의원들은 현실적으로 전문성이 결여되기 쉽다. 따라서 노사분쟁 시 법률 자문과 작업장 협정 체결과 같은 사항에서 노조의 경험과 자문을 필요로 한다. 한편 기업 외부에 존재하는 산별 노조로서는 실제 근로자들에 대한 일상적 접근에 한계가 있다. 따라서 노조는 작업장평의회 평의원들에 대한 자문이나 상담 과정에서 실제 근로자들이 기업 내부에서 갖게 되는 문제와 같은 구체적 사실들에 대한 정보를 획득하게 된다. 세 번째로, ‘조직 차원’에서의 상호 의존적 구조가 형성된다. Kotthoff(1994)에 따르면, 30여 개 기업에 시계열 사례 연구에서 기업 규모와 노조의 조직률이 작업장평의회의 활동 방식에 유의미한 영향을 미친다는 것을 제시했다. 또한 산별 노조는 조합원 획득 및 근로자 동원 시 작업장평의회의 협력을 절대적으로 필요로 한다. 이외에도 법률적 측면에서 작업장평의회는 단체협약체결권은 가지지 않기 때문에 산별 노동조합과 체결하는 단체협약(Tarifvertrag) 범위 안에서 사용자와 협정 혹은 서면 합의(Betriebsvereinbarung)를 체결할 권한을 가진다. 그러나 이러한 권한은 상호 신뢰를 바탕으로 협력할 평화 의무에 해당한다.

최근 들어 산별 노조의 위기감이 지적되고 있는데, 이는 기업 내에서의 산별 노조의 영향력이 작업장평의회에 비해 구조적으로 취약해지고, 이러한 구조적 취약성은 중앙 집권적 노사관계가 유지되어 오던 1970년대까지는 드러나지 않았지만, 특히, 1990년대 들어 신보수주의, 신자유주의의 득세, 노사관계 및 단체교섭 체계의 개별화, 분권화, 탈집중화가 진행되는 과정에서 산별 노조의 행동반경을 크게 제약하고 있다(Jenkins & Blyton, 2008; Roger & Streeck, 1995; Thelen, 1992)

(3) 공동결정제도에 대한 평가

작업장평의회 안에 녹아 있는 근본적인 메커니즘은 공동결정제도다. 단순히 정보공유나 협의 이상으로 공동결정에까지 이르는 것이다. 따라서 작업장평의회를 이해하는 데 있어서도 공동결정제도의 기능과 이에 대한 최근의 평가를 살펴볼 필요가 있다. 사실상 전후 연합군의 점령 하에서 시작된 공동결정제도는 다양한 추진 주체가 상이한 목적을 설정하고 추진하여 현재의 법적 제도화에 이르게 되었다. 이는 기존의 파시즘을 분쇄하려는 목적과 함께 법제화가 이루어졌으며, 이의 정착은 당시 독일이 처해 있던 정치, 경제, 사회적 현실을 이해할 필요가 있다. 독일은 정치적으로 오랜 파시즘 하에서 실질적 민주주의를 경험해 보지 못했으며, 경제적으로 자본의 독점화가 경제를 지배하고 있었고, 사회적으로 다원적 질서에 대한 의식이 부재했다. 이러한 상황에서 전후 독일 사회의 민주화는 이후 독일의 파시즘화를 봉쇄하기 위한 최우선 과제였다고 볼 수 있다. 그렇지 않았다면, 1951년의 몬탄 공동결정제와 같은 혁신적인 법의 제도화가 불가능했을 것이다. 독일 작업장평의회를 연구하는 학자들에 따르면, 공동결정제도는 역사적으로 네 가지 기능을 수행해 왔다고 지적한다(Muller-Jentsch, 1995). ‘민주주의’, ‘평화’, ‘통제’ 및 ‘통합’의 기능이다.

독일 작업장평의회와 공동결정제도에 대한 평가는 각 주체에 따라 상이하다고 볼 수 있다. 첫 번째 비판은 최초 1951년 법제화에 비해 1976년 수정 법안은 감사회나 이사회에의 노사 동수 원칙의 배제, 의장의 복수 투표권, 노동 이사 임명에 있어 노동자 대표의 거부권 박탈 및 관리사무직의 노동자 대표 참여 등 다소 제한적인 측면도 존재한다는 점이다. 또한 공동결정제도에 대한 노조의 이중적 태도 역시 비판의 대상이다. 한때 노조가 작업장평의회를 경쟁 조직으로 인식하고 이를 대체하려는 시도했다는 점이다. 비록, 실패로 돌아갔지만 이로 인해 보다 내실 있는 법제화 추진이 이루어지지 못하고 형식화되는 부작용도 있었다는 주장이다. 또한 기능적 측면에서, 공동결정의 중대한 사안보다는 정보, 청문 및 자문권 위주로 운영되는 경향이 있다(이승협, 2005). 이에 대해 일부 학자들은 제도적 공동결정의 무력화 과정이 진행 중이라는 우려의 목소리를 내놓고도 있다.

3. 한국 노사협의회와 작업장평의회 비교 및 시사점

독일 작업장평의회와 한국의 노사협의회는 사용자와 근로자들이 작업장에서의 문제 해결과 공동 관심사를 협의하는 제도라는 점에서 일면 동일한 것이라고 오해할 수 있다. 일부 동일한 면도 있지만, 상이한 면모도 존재한다. 한국의 노사협의회는 법률적 강제력이 담보되어 있다는 점에서 독일의 작업장평의회와 매우 유사한 제도이다. 하지만, 독일의 작업장평의회는 근로자 대표만으로 구성하여 별도로 구성된 사용자 대표와 협의하는 경우이지만, 한국은 노사 대표를 동수로 구성하여 노사협의회에 참여하는 위원들은 동수의 근로자 및 사용자 대표가 함께 한다는 점에서 차이점이 있다(Kim & Kim, 2004).

또 다른 차이점은 한국의 경우, 기업별 노동조합주의에서 비롯된 단체교섭이 개별 기업 혹은 작업장 수준에서 이루어지고 있어, 독일이 산별 노조의 단체협약과 작업장 이슈에 대해서는 작업장평의회가 분리된 대의 기능을 발휘하는 것과 사뭇 다른 측면이 있다. 이렇다 보니, 한국의 노사협의회는 노조에 의해 이루어지는 단체교섭과의 관계에서 크게 세 가지 다른 형태로 운영되는 사례가 많다. 분리형, 연결형, 보완형이 바로 그것이다. 분리형은 단체교섭과 노사협의회를 별도의 제도로 분리하여 운영하는 방식으로 단체교섭 사항에 대해서는 노사협의회가 다루지 않는 경우이다. 연결형은 단체교섭과 노사협의회를 각각 별도의 제도로 분리하여 운영하지만 단체교섭 사항에 대해 노사협의회에서 예비적으로 의견 교환과 절충을 행함으로써 양 제도가 유기적으로 관련성을 맺고 운영되는 것이다. 마지막으로 대체형은 단체교섭과 노사협의회 양 제도를 서로 구분하지 않고 노사협의회에서 단체교섭 사항까지 논의하는 운영 방식이다. 여기서 대체형은 상호 이익이 되는 관심사를 다루는 노사협의회가 대립적인 이슈가 많은 상호 단체교섭 사항을 다루게 되면서 갈등 구조로 흐르기 쉽다는 점에서 본연의 설립 취지의 장점을 살리지 못해 바람직하지 않을 수도 있다는 의견도 있다(김동원 외, 2012; 노용진 2001, 2005, 2009).

노사협의회와 작업장평의회의 권한과 임무와 관련해서는, 앞서 언급한 독일의 작업장평의회와 달리, 한국은 보고 사항, 협의 사항 및 의결 사항으로 나누어서 권한과 임무를 규정하고 있다. 보고 사항은 경영정보 공유의 성질을 가지는 사항들을, 협의 사항은 노무나 인사 관리에 관한 사항들을, 의결 사항의 경우는 사내복지 관련 시설 및 노사 공동 기구의 설치 관리에 관한 사항들을 다루도록 되어 있다. 독일의 작업장평의회에 비해서는 근로자들이 사용자와 다루는 사안들이 제한적인 측면이 있다는 점에서 차이가 존재한다. 이는 법적인 측면에 있어서도 쉽게 확인할 수 있다. 독일의 작업장평의회는 경영조직법으로 알려진 1952년, 1972년, 2001년의 작업장에서의 경영참가를 법적으로 강제화하는 법이 있고, 기업 수준에서는 1951년과 1976년의 법 제정은 감사회에 종업원 대표를 두어 기업 전반의 중요한 의사결정을 공동으로 결정함은 물론 경영 전반을 감독할 수 있도록 하였다(Frege, 2002). 이에 반해 한국은 노사 간의 화합과 협력증진을 위한 법률로 노사협의회를 노동조합의 보완적 형태로만 기능하고 있고, 일부에서는 이러한 보완적 기능은 오히려 노조 회피의 수단으로 전락할 수 있다는 비판을 낳고 있기도 하다.

III. 작업장평의회 관련 이론 및 실증 연구 경향

독일 작업장평의회는 학계는 물론 실무자, 정책 입안자들 사이에서 활발히 연구되고 있는 주제의 하나다. 특히, 이를 모방하는 여러 나라들의 시도가 이어지면서, 그 경제적 및 사회적 차원의 다양한 성과를 이론적으로 설명하고 이를 실증하려는 시도가 이어지고 있다. 이번 장에서는 이론적 관점과 실증적 연구들을 심층적으로 살펴봄으로써 한국의 노사협의회에 대한 연구 경향성 비교를 통해 향후 이 분야 연구에의 시사점을 알아본다.

1. 이론적 관점 및 접근 방식

(1) 산업 민주주의(Industrial Democracy) 관점

최근 노사관계 학계나 정책 입안자들 사이에서는 ‘작업장평의회는 현대 자본주의 사회 체제에서 산업 민주주의 실현의 가장 널리 알려지고 강력한 메커니즘이다’라는 주장이 나오고 있다(Frege, 2002). 이런 점에서 산업 민주주의는 작업장평의회의 존재 이유를 설명하는 중요한 이론적 관점이라 할 수 있다. Webb and Webb(1897)에 따르면, “노동조합은 조합 민주주의를 통해 근로조건의 결정 및 개선에 영향을 행사하는 것”이라고 정의한 바 있다. Poole(1992)는 산업 민주주의를 경제적 민주주의와 구분하고 있다. 이러한 산업 민주주의와 경제 민주주의의 구분에 대해, Muller-Jentch(1997)는 “산업 민주주의는 경제 민주주의를 포괄하는 개념으로, 작업장 수준에서는 작업장 내 참여 및 공동의사결정제도, 산업 수준의 참여는 단체교섭, 그리고 산업 및 전체 경제적 수준에서는 사회적 합의주의(corporatism)에 기초한 참여 등 세 영역으로 이루어져 있다”라고 주장한다.

이상의 논의에서 알 수 있듯이, 기존의 산업 민주주의의 개념은 애초 노동조합을 중심으로 설명되어 왔으나, 최근에는 노조와의 단체교섭을 포함해 작업장 수준, 기업 수준, 산업 및 경제 전체 수준에서의 근로자의 참여 및 공동결정으로 확대되어 왔다는 것을 알 수 있다. 이런 점에서 작업장평의회는 기업 및 작업장 수준에서의 산업 민주주의 실현의 또 하나의 메커니즘이라고 볼 수 있다. 독일의 경우 중앙 집권적인 산별 수준의 단체교섭 구조를 가지고 있고 작업장 수준에서는 순수하게 근로자 대표로 구성된 작업장평의회의 설치가 법적으로 규정되어 있다. 반면에 영미권 국가들은 분권적 교섭 구조를 가지고 노사 자율주의(voluntarism)에 기초해 자발적인 합의에 의해 노와 사가 함께 참여하는 노사공동위원회를 운영하고 있다(Marks, 1989; Reid, 2004; Schneider, 1989; Thelen, 1992).

산업 민주주의 실현 관점에서 작업장평의회의 법률적 강제화 필요성에 대한 이론적 근거는 ‘FL모형’에서 그 해답을 찾을 수 있다. Freeman and Lazear(1995)에 따르면, 사회적 효용이 가장 높은 근로자 대표성의 유형과 기업의 이윤을 극대화하는 근로자 대표성의 유형이 서로 다르다는 점에 주목하여 이를 이론적으로 모형화했다. 이들의 주장은 기업 입장에서 볼 때 이윤이 극대화를 위해서는 근로자 대표성을 인정하지 않는 것이 보다 유리하다고 생각할 수 있기 때문에 개별 기업 입장에서는 노동조합이나 작업장평의회를 꺼려할 수 있지만, 사회적 효용 관점에서 총부가가치 극대화를 위해서는 어느 정도 수준까지의 근로자 대표성을 법적으로 강제화하는 것이 사회적으로 더 바람직하다는 것이다.

(2) 경영참가(Employee Participation) 관점

경영참가 이론은 경제학, 사회학 및 경영학 분야에서 매우 활발한 논의가 이루어진 바 있는데, 신고전 경제학자들 입장에서는 조직성과에 부정적 영향을 줄 수 있다는 견해가 강하다. 반면, 사회학이나 경영학(특히, OB나 HRM 이론가들) 분야를 비롯해 경영참가를 다루는 일부 노사관계 학자들은 긍정적 입장을 취하고 있다(Frege, 2002; Jenkins & Blyton, 2008; Kaufman & Taras, 2000; 김동원, 1996).

먼저, ‘대리인 이론(Jensen & Meckling, 1976)’과 ‘거래비용 이론(Williamson, 1975)’ 등의 입장은 경영참가와 조직성과의 관계를 결코 긍정적으로 예측하지 않는다. 대리인 이론의 경우, 작업장평의회는 또 다른 형태의 대리인의 수의 증가를 의미하며, 이에 대한 감시 비용을 늘릴 수 있기 때문이다. 유사한 논리로 거래비용 이론도 작업장평의회와 같은 기능이 조직에 추가되어 의사결정에 참여하는 사람의 수가 증가하면 조직 내의 의사소통, 이해 조정 등에 더 많은 시간과 비용이 소요되어 비효율성을 높일 것으로 본다. 하지만 이 이론이 일방적으로 작업장평의회를 부정적으로만 해석하는 것은 아니다. 일부 학자들은 조직 구성원들의 도덕적 해이를 줄이기 위한 비용(Milgrom & Roberts, 1992)으로 보기도 하며, 특히 작업장평의회는 정보의 비대칭성을 해소하는 데 오히려 도움을 줄 수 있고, 또한 중간관리자들의 기회주의적 행동을 줄이는 데도 효과를 발휘할 수 있는 통로 역할(Kaufman & Levine, 2000; Rogers & Streeck, 1995)을 한다고 주장하는 경우도 있다.

다음으로, ‘집단 압력 이론(Levine & Tyson, 1990)’, ‘조직 유연화 이론(Cooke, 1992; Kelley & Harrison, 1992)’, ‘내재적 동기부여 이론(Bowen & Lawler, 1992; Eccles, 1993)’, ‘이성적 · 감성적 참가 이론(Miller & Monge, 1986)’ 등은 근로자의 경영참가가 조직성과에 긍정적 영향을 미친다고 본다. 구체적으로 집단 압력 모형의 경우 근로자들의 경영참가는 구성원들 간의 상호 감시나 제재가 불완전한 감시와 감독으로 인해 발생하는 무임 승차자 문제를 방지하는 수단이 된다고 보고 있다. 조직 유연화 이론에 따르면, 작업장평의회가 전통적 위계를 통한 통제를 완화하고 조직 구조의 수평화와 유연화를 유인하는 또 하나의 요소로 작용하여 조직의 의사소통을 원활히 할 뿐만 아니라 보다 효율적인 조직을 가동하게 하는 데 도움을 준다고 볼 수 있다. 내재적 동기부여 이론은  작업장평의회를 통한 의사결정 과정에의 참여가 자아실현의 욕구 충족을 통해 구성원들의 직무 만족도를 증진한다고 본다. 이는 이성적 · 감성적 참가 모델의 주장과도 일맥상통한다.

마지막으로, 정통 사회학과 일부 막시스트 IR 학자들의 경우 경제학과는 또 다른 논지로 근로자의 경영참가를 부정적 견해로 바라보기도 한다. 그 대표적인 것이 바로 ‘노동 과정론(labor process)’적 관점(Braverman, 1974)이다. 이 이론에서는 특히 근로자들의  경영참가 활동은 성과 창출 과정에서 근로자들의 노동 강도 강화, 스트레스 증대, 불안감 고조, 빈번한 해고 등을 초래할 수 있다는 것이다(Godard, 2004; Godard & Delaney, 2000; Parker & Slaughter, 1995; Ramsay, Sholarios & Harley, 2000). 그 이유는 노와 사는 힘의 불균형 상태에 놓여 있기 때문이다.

(3) NER(Nonunion Employee Representation) 관점

작업장평의회와 노조와 근본적 차이는 파업권을 가지지 않는다는 점이다. 이는 구조적 약점이라 볼 수 있지만 노조의 제도화에 뿌리 깊은 거부감을 지닌 사용자들에게는 덜 갈등적이면서도 안정적인 근로자 대의 메커니즘의 역할을 할 수도 있다(Rogers & Streeck, 1995; Freeman & Rogers, 1999; Kaufman & Taras, 2000; Kim & Kim, 2004). 이러한 맥락에서 IR 학자들 사이에서는 노조와 단체교섭 기능의 쇠퇴와 함께 1990년대 말부터 무노조의 근로자 대표 기능에 대한 관심이 높아지고 있고, 이것이 바로 NER 관점이다.

기존 노사관계의 목적은 효율성(efficiency)을 추구하는 일원론적 시각과 형평성(equity)을 중시하는 다원론적 시각으로 나눠진다고 볼 수 있고, 이 둘 사이에서 의견 개진(voice) 기능이 균형을 잡아가는 기제로 작용하여야 한다는 주장이 최근 힘을 얻고 있다(Budd, 2004). 특히, Freeman and Medoff(1984)는 집단의 목소리(collective voice)는 노조의 두 얼굴 중 순기능의 역할의 중요성을 강조한 바 있다. NER 이론가들의 핵심 주장도 여기에 있다. 비록 무노조 기업에 노조와 같은 강력한 대의 기능이 존재하지 않지만, 이를 보완하고 대체할 수 있는 집단의 목소리 기능이 존재하고 이를 제도화할 수 있다면 최근 이슈가 되고 있는 대의 기능의 간극을 어느 정도 매울 수 있고, 유노조 사업장보다 더 바람직하고 생산적인 노사관계 구축도 가능할 수 있다는 것이다(Rogers & Streeck, 1995; Kaufman & Taras, 2000). 이에 대해 노조 지지자들은 반대 입장을 보이는 경우가 많지만(Fiorito & Jarley, 2008; Boxall, 2008), Freeman and Rogers(1999)는 미국 내 민간부문 2,408명에 대한 광범위한 조사를 통해 다수의 근로자들이 노조보다는 다른 형태의 대의 기능을 선호하는 경향이 있다는 점을 발견했다. 보다 덜 갈등적이고 협력적이며 노사가 조화를 이룰 수 있는 형태의 대의 기능에 대한 선호가 사용자뿐 아니라 피고용자들 사이에서도 나타나고 있다는 것이다. 이를 계기로 1990년대 후반부터 최근까지 NER 학자들은 초우량 무노조 기업을 대상으로 근로자 대표 메커니즘의 유형과 역할 등을 탐구하기 시작했다. 더하여 Bryson(2004)는 최근 들어 노조만이 집단적 혹은 개별적 발언 기능을 수행하는 것이 아니라는 주장도 한다. 그는 많은 국가들에서 노조조직률이 하락하는 가운데, 무노조 부문이 크게 확장되고 있어 무노조 근로자 대표 기능이 노조의 역할을 대신하고 있으며, 경영자들이 개별 종업원들의 발언 기능을 확대하는 것이 기업 조직에 유리하다고 판단하는 경향이 있다고 지적한 바 있다. 물론 OB나 HRM 이론가들의 입장에서 볼 때, 근로자와 직접적인 커뮤니케이션 활동이 조직에 더 긍정적이라고 판단할 수도 있다. 실제로 근로자들의 요구는 이질적인 경우가 많기 때문에 집단적 소통보다는 개별적 소통을 통한 발언 효과를 높이는 것이 유용하다는 주장도 나름 설득력 있어 보인다(Storey, 1992; Lawler 1986; Pfeffer, 1994, 1998). 하지만 다원주의 관점에서 볼 때, 사용자가 개별 근로자와 일대일로 대응하면 상호 신뢰를 쌓는 좋은 기회도 된다. 하지만 힘의 불균형 상태는 개별 근로자들이 소신 있게 자신의 목소리를 내기 어렵게 하고 사용자의 요구에 쉽사리 이끌려 다닐 수 있다는 위험성을 높일 수 있다. 따라서 어느 정도 대등한 힘의 균형을 가져올 수 있는 집단적 발언 통로가 제도화될 필요성은 언제나 상존하는 것이다. 이런 점에서 NER 이론가들은 전 세계적으로 일고 있는 노조 쇠퇴 현상을 되돌리려는 노력보다는 현실적으로 무노조 근로자들의 목소리를 대변할 수 있는 대의 기능을 강화하는 방향으로 노사관계가 전개되는 것이 더 효과적이라고 판단하는 것이다.

물론 작업장평의회의 파업권의 부재는 고용 안정이나 임금 인상과 같은 영역에서는 상대적 열세에 놓일 수밖에 없다(Gollan, 2002; Kim & Kim, 2004; Terry, 1999). 하지만 이에 대해 NER 이론가들은 실제로 무노조 부문의 근로자 대표 조직이 단체교섭의 많은 부분을 대체하거나 보완하는 경우가 있고, 오히려 합리적인 선에서 고용 안정과 임금 인상의 문제를 다룰 수 있다고 반박한다(Rogers & Streeck, 1995; Freeman & Rogers, 1999; Kaufman & Taras, 2000). 아울러 다양한 NER 기제 중 작업장평의회는 노사관계 분위기를 보다 협력적으로 이끌 수 있는 가장 효과적인 메커니즘일 수 있다는 주장도 한다(Bryson, 2004; Foulkes, 1980; Kaufman & Taras, 2000).

(4) 상호이익(Mutual Gains) 이론 관점

마지막으로 노사 상호 이익 관점(Cohen-Rosenthal & Burton, 1993; Kochan, Katz & McKersie, 1986; Kochan & Osterman, 1994; Walton, Cutcher-Gershenfeld & McKersie, 1994)은 앞선 세 가지 관점과 달리 매우 실질적이고 미시적인 영역에 이르기까지 노사관계의 본질적인 측면을 다룬다. 어떤 제도나 관행의 존재 유무나 필요성 차원의 문제 이상으로, 실제로 바람직한 결과를 가져올 수 있는 기업 내의 협력적이고 생산적인 노사관계 구축을 위한 노사 양측의 인식, 태도 및 행동의 조건들을 다룬다는 점에서 차별화된다. 이는 1980년대 말 1990년대 초 미국 IR 학자들을 중심으로 기존의 대립적 노사관계에서 탈피해 노사가 보다 협력적인 관계를 형성하는 동시에 고성과 작업장을 구축하기 위한 노력의 일환으로 인적자원을 적극적으로 개발하는 초우량 기업들의 혁신적 작업장 관행을 이론적으로 설명하고 이를 실증하는 과정에서 소개되고 널리 알려지기 시작한 개념이다(Appelbaum & Batts, 1994; Appelbaum, Bailey, Berg & Kalleberg, 2000; Arthur, 1992, 1994; Delery & Doty, 1996; Ichniowski, Kochan, Levine, Olson & Strauss. 1996; MacDuffie, 1995; Cappelli & Neumark, 2001; Pfeffer, 1994, 1998; Osterman, 2000). 노사관계 분야에서 이 관점이 가장 널리 활용되고 있는 영역은 실제로는 단체교섭 연구이다. 상호 이익 관점에 대한 논의가 풍성해지기 이미 20여 년 전부터, Walton and McKersie(1965)는 교섭 형태를 ‘내부 조직적(intraorganizaitonal),’ ‘분배적(distributive)’, ‘통합적(integrative) 교섭’ 및 ‘태도적 구성(attitudinal structuring)’으로 구분했다. 이 중 통합적 교섭 형태가 바로 노사가 상호 이익을 추구하기 위해 공통의 관심사를 발굴하고 창조적인 대안을 모색하는 방식의 교섭을 의미한다. 여기에는 다양한 전제조건과 영향 요인들이 고려되어야 하는데, Walton, Cutcher-Gershenfeld and McKersie(1994)는 이에 대해 ‘교섭 당사자들의 전략적 선택을 만드는 힘’, ‘상호작용 시스템 그 자체’ 및 ‘실질적 · 사회적 결과물’에 대한 고려가 필요하다고 지적한다. 더욱이 실질적으로 상호 이익 교섭 성공의 요체는 교섭 시스템 내에서 상호작용하는 노와 사의 태도와 전략, 협상 과정에서의 태도와 내용 그리고 협상에 영향을 줄 수 있는 구조적 특징들에 놓여 있다고 강조한다. 즉, ‘노와 사가 애초부터 서로에 대해 회피, 강압, 포용 중 어떠한 태도를 취하고 있는가?’, ‘얼마나 상호작용을 위한 대화의 채널을 갖추고 있는가?’, ‘얼마나 실직적인 권한을 보유하고 힘을 발휘할 수 있는가?’ 등의 태도와 구체적인 구조 그리고 실질적인 행동들이 모두 상호 이익 추구가 가능한 방향으로 갖추어져야 한다는 것이다.

노사 상호 이익 관점은 작업 현장의 노사관계를 중시했던 IR 학자들을 중심으로는 ‘고성과 작업 시스템(HPWS)’을, HRM 학자들은 ‘전략적 인적자원 관리(SHRM)’를 중심으로 다양한 이론 개발 및 실증 연구를 전개해 왔다. 두 진영 모두 실질적으로는 이 분야 연구의 초기 이론과 실증적 연구 성과들을 공유하고 있으며, 넓은 의미에서는 그 밑바탕에 노사 상호 이익 관점을 지지한다는 공통점이 있다고 보아도 무방하다(Bennett & Kaufman, 2007).

상호 이익 관점은 노사관계의 주요 당사자들의 전략적 선택(strategic choice) 이론, 미시 정치학이나 노동정치학 등에서 말하는 행동주의 이론(action theory) 등에 기반을 한다(Muller-Jentsch, 2004). 하지만, 다른 시각을 보유한 IR 학자들은 ‘지나치게 이상적인 시각이 아닌가?’라고 비판하기도 한다. 예컨대, 막시스트들은 말할 것도 없고 시스템과 제도의 중요성을 강조하는 다원주의자들 역시 노와 사는 태생적으로 힘의 불균형 상태에 놓여 있기 때문에 법적 · 제도적 접근이 빠진 행위 당사자들의 신의 성실이나, 포용적인 태도, 자율적 의지에 의존하는 것은 위험할 수 있다고 지적한다(Hyman, 2001).

Muller-Jentsch(2004)는 IR 분야의 이론적 접근을 ‘시스템 이론’, ‘막시스트적 접근’, ‘제도주의’, ‘행동주의 이론’ 및 ‘경제학적 접근’ 등 다섯 가지로 구분한다. 또한 행동주의와 경제학적 접근은 일원론의 지지를, 다원주의는 시스템 이론이나 제도주의를 옹호하는 경향이 있다고 지적한다.

이상의 논의를 고려해 볼 때, 상호 이익 관점이 작업장평의회를 설명하는 데 있어 적용해 볼 수 있는 포인트는 그 운영 당사자인 사용자와 근로자의 적극적인 태도나 행동 양식에 대한 고려가 필요하다는 점이다. 노와 사가 상호 이익 관점의 태도와 행동을 보이면서 작업장평의회를 상호 이익 추구의 수단으로 적극 활용한다면 오히려 노동조합의 파괴적인 측면을 보완하거나 대체할 수 있는 대안적 형태로 자리 잡을 가능성도 존재하기 때문이다(Cohen-Rosenthal & Burton, 1993; Kaufman & Taras, 2000; Kochan et al., 1986).

2. 효과성에 대한 실증 연구 경향

독일의 노사관계 학자들은 북미 노사관계 연구자들에 비해 계량적 실증 연구보다는 개념적 혹은 정성적 사례 연구를 선호하는 경향을 보인다(Frege, 2002, 2008). 이런 점을 감안하여 본 장에서는 계량적 실증 연구들을 중심으로 국내외 노사관계 관련 주요 학술지에 게재된 논문들을 위주로 한 문헌 고찰을 하였다.

문헌 고찰을 위해 작업장평의회 및 노사협의회를 키워드로 해외 학술지의 경우 ‘BJIR’, ‘IRJ’, ‘EJIR’, ‘EID’, ‘IR’, ‘ILRR’, ‘IJHRM’ 등을, 국내는 ‘산업관계’, ‘노동정책’, ‘산업노동’, ‘경영학’, ‘인사조직’ 연구 등을 검색했다. 그 결과 지난 30여 년간 게재된 해외 논문은 186편이었고, 국내 논문은 16편, 총 202편이었다. 이 중 계량적 실증 연구만을 선별해 최근 논문들 위주로 연구 경향성을 살폈다.

(1) 부정적 견해를 제시한 연구

작업장평의회 효과성을 다룬 기존의 계량적 실증 연구 중 부정적 결과를 제시한 연구부터 살펴보자. J. T. Addison을 중심으로 한 독일의 연구자들은 1993년, 1996년과 1997년에 걸쳐 여러 차례의 실증 연구 결과를 내놓고 있는데, 1993년의 연구에서는 작업장평의회와 이익 간의 부정적 관계와 임금과는 긍정적 관계를 내놓아 노사 간의 상호 이익을 가져다주지 않는다고 주장한다. 1996년 연구도 제품 및 프로세스 혁신에도 부정적이라는 결과를 내놓았지만, 1997년의 연구에서는 기업 규모가 큰 경우 인당 부가가치 창출에 있어서는 긍정적인 관계를 가지지만 생산성이나 이익에는 여전히 부정적 결과를 가져온다고 제시했다. 이에 대해 Addison, Schnabel and Wagner(2004)는 그동안 나온 독일 작업장평의회와 성과와의 관계에 관한 연구들을 종합해 생산성이나 이익 등에 대한 실증 연구 결과는 여전히 논쟁 중이라는 결론을 내린다. Addison and Teixeira(2006)의 경우, 1993년부터 2001년까지 고용 변화에 미치는 영향은 영미권의 부정적 영향과 유사한 결과를 초래하고 있고, Addison, Siebert, Wagner and Wei(2000)은 영국의 무노조 기업에서의 경영참가는 긍정적이지만, 유노조 기업들은 부정적이라는 결과와 함께 독일의 경우도 대기업에서는 긍정적이지만 소규모 기업에서는 작업장평의회가 오히려 부정적인 결과로 이어지고 있다고 제시한다. 소규모 기업 작업장평의회의 취약성에 대해서는 Addison, Bellmann and Kolling(2004)의 연구에서도 지속적으로 제기된다. 공장 폐쇄와의 관련성을 제시한 실증 연구에서는 50인 이하의 사업장의 작업장평의회는 오히려 부정적 영향을 준다는 결과를 내놓고 있다. 아울러 Wagner(2008)은 비모수 검증 방법(nonparametric test)을 통해 노조가 있는 경우에만 작업장평의회의 생산성 향상 효과가 있다는 주장도 제기했다. 하지만 이들 연구의 한계점은 작업장평의회의 존재 유무만으로 실증 연구를 시도하였고, 기업 규모나 작업장평의회 형태를 적절히 통제하지 못했다는 한계가 있다. Kotthoff(1994)에 의하면 작업장평의회는 다양한 형태로 존재하기 때문에 이를 고려한 연구가 이루어져야 한다고 지적한다. 아울러 독일의 작업장평의회의 경우 각국에 존재하는 노사협의회와 비교해 볼 때 가장 강력한 대표성의 권한을 가지고 있다. 작업장 수준에서의 광범위한 공동결정권까지 포함하고 있기 때문에 일반적인 노조의 힘에 견주어 뒤지지 않는다는 점을 감안할 때 부정적인 결과로 이어질 가능성도 배제할 수 없다.

<표 1> 부정적 연구 결과와 견해를 제시하는 연구 요약

저자(들) (년도)	자료 형태	연구 내용 및 쟁점 이슈
Addison, Kraft and Wagner(1993)	1990년 43개, 1991년 54개 제조업체 설문 조사	작업장평의회는 임금과 긍정적 관계이지만, 이익과는 부정적 관계
Addison, Schnabel and Wagner(1996)	1994년 사업장 패널 1,025개 기업 분석	작업장평의회는 이익, 제품 및 프로세스 혁신에 부정적인 영향
Addison, Schnabel and Wagner(1997)	1994년 사업장 패널 967개 기업 분석	기업 규모가 큰 경우 인당 부가가치 창출에 긍정적, 이익 및 생산성에는 여전히 부정적
Addison, Siebert, Wagner and Wei(2000)	영국 863개, 독일 1,025개 사업장 패널 자료 비교	영국은 무노조 기업의 경영 참가 긍정적, 독일은 대기업은 긍정적이지만 소기업은 부정적 영향
Addison, Bellmann and Kolling(2004)	1996~2000년 사업장 패널, 9,240개 기업 분석	소규모 기업에서의 작업장평의회는 조직 효과성에 부정적인 영향
Addison and Teixeira(2006)	1993~2001년 사업장 패널, 1,033개 기업 분석	작업장평의회의 존재는 1993년부터 2001년까지 독일 전체 고용 변화에 부정적인 결과 초래
Wagner(2008)	2001~2005년 사업장 패널, 8,725개 기업 분석	유노조 사업장에서만 작업장평의회가 생산성에 긍정적이고, 무노조 사업장에서는 부정적인 영향
주 : 본문의 내용 중 독일 작업장평의회 관련 계량적 실증 연구만 정리하였음.

그렇다면, 한국의 경우는 어떠할까? 한국의 경우 실증 연구의 수가 상대적으로 부족하지만 제한된 범위 내에서 부정적 견해를 제시한 연구들이 있다. 이동명 · 김강식(2003)은 노사협의회를 통한 의사결정 참가가 인당 매출액에는 부정적 관계를 가지며 주관적 성과 인식에는 긍정적 관계를 가진다는 결과를 제시했다. 본 연구에서는 유노조와 무노조를 구분하고 있지 않다는 점에서 노사협의회의 효과성이 노조 유무에 따라 다를 수 있다는 점을 통제하지 못했다. 이시균(2010)은 노조의 발언 기제가 무노조의 발언 기제보다 유의하게 작용하며, 자발적 이직률에 상대적으로 더 효과적이라는 결과를 내놓았다. 하지만 이 연구에서는 노사협의회의 설치 여부만으로 판단하고 있어 유명무실한 노사협의회가 존재할 수 있다는 현실적인 고려 없이 이를 확증적 결과라고 보기는 힘들다. 또한 Kim and Kim(2004)은 정부로부터 신노사문화 우수 사업장으로 인정받은 3개의 노조 사업장과 3개의 무노조 노사협의회 사업장을 맞비교하여 그 역할과 기능이 노동조합을 대체할 가능성을 실증했다. 결과적으로 노조 사업장의 구성원들이 고용보장 및 분배적 이슈에 더 많이 기대하고 더 많이 만족하는 경향을 보였으며, 조직 몰입이나 직무 만족 그리고 노사관계 분위기 측면에서도 노동조합보다 더 긍정적이지는 못하다는 결론을 도출했다. 이는 현실적으로 노사협의회가 구조적 한계를 지니고 있다는 부정적 견해를 제시한 것이다.

(2) 긍정적 견해를 제시한 연구

Backes-Gellner, Frick and Sadowski(1997)은 기존의 실증 연구들을 종합적으로 고찰하여 작업장평의회의 존재는 구성원들의 고용 안정감은 증진시킬 뿐만 아니라 자발적 이직을 낮추고 구성원들의 교육훈련 투자를 증가시켜 기업성과에 긍정적인 영향을 준다고 제시한다. 가장 최근 Muller(2011)은 기존의 연구와 차별적으로 객관적인 영업이익 측정 지표를 통해 작업장평의회가 영업이익 증가에 긍정적이며, 2001년부터 2007년까지 7년간의 패널 데이터의 분석을 통해 통계적으로 유의미하다는 결과를 내놓고 있다. 생산성과 관련해서도 Muller(2012)는 작업장평의회가 운영되는 기업들이 제대로 작동하지 않거나 부재한 사업장에 비해 6.4%가량 더 높은 생산성을 보인다는 증거를 제시하고 있다. 또한 주로 작업장평의회의 부정적인 측면까지 다양한 실증 결과를 제시해 온, Addison은 그의 최근 연구 Addison, Schank, Schnabel and Wagner(2007)에서는 작업장평의회가 기업의 신규 투자를 줄이는지에 대해서는 증거가 없다고 제시한다. 이들의 연구에서는 기존 미국에서 펼쳐진 노조의 효과는 신규 투자를 억제하는 부정적 효과가 과연 독일에서도 발생하는가를 검증한 것인데, 그 결과는 미국과 달리 작업장평의회가 부정적인 효과가 없다는 결론을 내렸다. Addison, Teixeira and Zwick(2010)의 연구에서는 작업장평의회가 근로자들의 임금 인상에 보다 호의적이고 긍정적인 영향을 준다는 점도 제시했다. 이는 Ellguth, Gerner and Stegmaier(2012)의 연구에서도 지지되고 있다. 다른 한편으로는 Stegmaier(2012)는 작업장평의회의 효과를 양질의 교육훈련의 제공 측면에서 살펴보고 있는데, 회사가 제공하는 교육훈련에 작업장평의회가 긍정적인 영향을 주며, 이는 기업 간 규모의 차이에 크게 영향 받지 않는다는 점을 제시하고 있다. Behrens(2009)는 작업장평의회가 노조조직률 하락을 되돌리는 데 긍정적인 영향을 줄 수 있다는 결과를 제시한다. Heywood and Jirjahn(2009)의 경우, 가족친화적인 인력운영 정책 실행에 긍정적인 영향을 준다는 결과를 내놓았다.

긍정적 효과에 대한 국내 노사협의회 관련 실증 연구의 경우, 먼저 노용진(2009)은 노사협의회를 유사노조형, 고유형과 유명무실형으로 구분하여 노조와 조직성과에의 영향을 실증하고 있는데, 그 결과 전반적으로 노사협의회가 노조보다는 수익성 향상에 효과를 보이고 있지만 유명무실형이 더 효과가 크게 나와서 오히려 혼란스러운 결과를 도출하고 있다. 한 가지 유추해 볼 수 있는 것은 노사협의회의 유형 구분에 있어서 임금교섭의 여부의 포함만으로 분류하고 있어 노사협의회의 다각적인 운영 모습을 입체적으로 다루고 있지 못하다는 한계가 있다. 이상민(2004)은 285개 사업장을 표본으로 노조가 기술혁신에 부정적인 영향을 미치는 반면 유효 노사협의회가 존재하는 무노조 기업은 긍정적인 영향을 준다고 제시한 바 있다. 이 연구에서 유효 노사협의회는 법적 기준인 연간 4회 이상 회의를 개최하는 경우로 노사협의회가 활발히 활용될수록 긍정적인 영향이 클 수 있다는 점을 지적하고 있다. 아울러 다른 한편으로 노사협의회와 조직성과와의 관계를 실증하는 연구 이외에도 성공적인 노사협의회 운영에의 영향 요인에 대한 연구(김동헌, 2003; 노용진, 2001, 2005; 이영면 · 이동진, 2009)도 주목할 만하다. 대체로 이들 연구에서는 협력적인 노사관계 분위기를 보유하고 있거나(노용진, 2001), 최고경영자의 관심과 지원이 이루어질 때(김동헌, 2003), 그리고 조직의 규모가 클수록 그리고 전문경영 체제를 갖추고, 소집단 활동 등 관련 경영참가 메커니즘이 함께 갖추어져 있을 때(노용진, 2005; 이영면 · 이동진, 2009) 노사협의회 운영이 활성화되는 경향이 있다는 결과를 제시했다.

<표 2> 긍정적 연구 결과와 견해를 제시하는 연구 요약

저자(들) (년도)	자료 형태	연구 내용 및 쟁점 이슈
Addison, Schank, Schnabel and Wagner(2007)	1998~2003년 사업장 패널, 1,780개 기업	작업장평의회가 신규투자를 위축하는지에 대한 실증 연구 결과 증거를 찾지 못하면서, 부정적 효과에 대한 반론 제기
Addison, Teixeira and Zwick(2010)	2001년 사업장 패널 8,579개, 1,344,656명 근로자 자료	작업장평의회와 근로자에 대한 다수준(multi-level) 분석으로 근로자들의 임금 인상에 보다 긍정적인 효과
Behrens(2009)	2004~5년 사업장 패널, 3,397개 분석	작업장평의회가 기존의 노동조합 조직률 하락을 되돌리는데 일정 부분 긍정적 영향
Ellguth, Gerner and Stegmaier(2012)	2005와 2007년 사업장 패널, 8,288개 분석	작업장평의회는 근로자들의 임금을 인상하는데 효과적이라는 실증 결과 제시
Heywood and Jirjahn(2009)	2002년 사업장 패널, 6,653개 분석	가족 친화적 인력 운영 정책과 제도 도입과 실행에 긍정적인 영향
Muller(2011)	2001~7년 사업장 패널 자료, 8,022개 분석	작업장평의회는 객관적 측정 지표인 영업이익 증가에 매우 긍정적 결과 도출
Muller(2012)	2001~7년 사업장 패널 자료, 3,816개 분석	작업장평의회가 없거나 유명무실한 경우보다 6.4% 더 높은 생산성 가져온다는 증거 제시
Stegmaier(2012)	2003~7년 사업장 패널 자료, 22,590개 분석	작업장평의회는 양질의 기업 교육훈련 제공에 긍정적이며, 기업 규모 간 차이 없다고 제시
주 : 본문의 내용 중 독일 작업장평의회 관련 계량적 실증 연구만 정리하였음.

3. 작업장평의회에 대한 유형화 논의

이상의 실증 연구의 쟁점 이슈는 작업장평의회 효과를 보다 체계적이고 설득력 있게 규명하는 노력이다. 그간 많은 연구가 이루어져 왔지만, 현실 세계 속에 작동하고 있는 작업장평의회의 보다 역동적인 모습을 충분히 고려한 연구는 상대적으로 부족하다(Frege, 2002). 이와 관련해 Addison, Schnabel and Wagner(2004)도 독일 작업장평의회에 대한 경제적 효과를 다루는 실증 연구들을 종합적으로 리뷰하며, 기존의 실증 연구들이 일정 부분 과장된 효과를 보인다고 비판하기도 했다. 이를 보완하기 위해서는 다양한 작업장평의회를 유형화하고 세분화하여 접근할 필요성이 높다. 그래야만 현실 영역에서 작동하고 있는 작업장평의회의 운영 메커니즘은 물론 근본적인 가치를 판단할 수 있기 때문이다.

작업장평의회에 대한 유형화 논의는 1980년대 초부터 이루어진 바 있는데(Furstenberg, 1981; Kotthoff, 1994; Muller-Jentsch & Seitz, 1998), 초기 유형화 연구는 독일 작업장평의회 운영 사례를 기반으로 한 개념적 · 규범적 연구들이 주를 이룬다. 그 대표적인 규범적 연구가 바로 Furstenberg(1981)의 다섯 가지 공동결정제도다. 그는 작업장평의회를 ‘민주 · 통합(democratization/integration)’, ‘대리 · 보상(surrogate/compensation)’, ‘갈등(conflict)’, ‘사회통제(social control)’ 및 ‘파트너십(Partnership)’ 모델로 구분한다. 다음으로 Kotthoff (1994) 역시 독일의 작업장평의회는 실제 현실 속에서 다양한 형태로 존재하기 때문에 이에 대한 다양한 유형화 논의가 선행될 필요성을 강조했다. 그는 Furstenberg의 초기 연구는 유형 구분 시 구체적인 기준을 제시하지 않았다는 한계점을 지적하며, 개념적으로 도출된 다섯 가지 유형 구분의 기준, 즉 ‘작업장평의회 기능에 대한 경영층의 시각’, ‘구성원의 시각’, ‘작업장평회의 실질적 행동’, ‘의사소통 방식’ 및 ‘노사의 전략’에 따라 사례 연구를 병행했다. 이를 통해 그가 제시한 현실 속의 독일 작업장평의회의 유형은 일곱 가지다. ‘유명무실형(ignored works council)’, ‘고립형(isolated)’, ‘사용자 부속형(as part of management)’, ‘조정자형(as a regulator)’, ‘견실형(steady)’, ‘강성 협력형(cooperative counterpower)’ 및 ‘계급 갈등형(class conflictual)’이 바로 그것이다. 추가적으로 실시된 그의 실태 조사에 따르면, 독일 내 63개 조사 대상 기업 중 31%가 사용자 부속형에 해당했고, 25%는 고립형, 20%는 조정자형에 해당했다고 한다. 또한 그는 풍부한 사례 연구를 통해, 유명무실형, 사용자 부속형, 고립형이 가장 비효과적인 작업장평의회로 보았는데, 이 중 유명무실형과 사용자 부속형은 상황에 따라 효과적인 형태로 전환될 가능성이 크지만, 고립형은 쉽게 효과적인 형태로 전화되지 못한다고 지적했다. 하지만 Kotthoff 방식의 유형화 연구의 단점도 존재한다. 그는 작업장평의회와 사용자 간의 관계를 강조했지만, 다른 주체들 노조나 지역 사회 등과의 관계를 고려하는 데 소홀했고, 사회적 질서와 작업장평의회와의 관계를 충분히 설명하지 못하고 있으며, 작업장평의회를 지나치게 세분화해 효과적인 작업장평의회에 대한 개념적 정의가 모호하다는 한계점을 지적받고 있다(Frege, 2002). 이에 대해 Muller-Jentsch and Seitz(1998)은 Kotthoff의 연구를 발전시켜 네 가지 유형, 즉 ‘전통형(conventional)’, ‘소극적 변화 개입형(engaged)’, ‘적극적 변화주도형(ambitious)’, ‘공동 경영형(co-managerial)’으로 압축 제시하고 있다. 이상에서 소개한 몇 가지 유형화 연구가 규범적 혹은 개념적 시도의 연구라면, 이와 달리 최근에는 작업장평의회 유형화별 효과성을 살피는 실증 연구가 시도되고 있다. 대표적인 연구가 바로 Nienhueser(2009)의 실증 연구다. 이 연구에서는 다양한 작업장평의회의 형태가 교섭 성과에 어떠한 영향을 주는지를 분석하기 위해, ‘작업장평의회의 힘(power)’과 ‘작업장평의회의 협력 의지(willingness to cooperate)’를 기준으로 네 가지 유형의 작업장평의회를 구분한다. 실증 연구의 결과는 힘과 협력 의지 모두 높을 때 가장 긍정적인 결과를 가져온다는 것이다.

작업장평의회 유형화 연구에 비해 상대적으로 풍부한 연구가 이루어진 것은 전통적인 노동조합에 대한 유형화이다. 이 또한 작업장평의회 유형화 연구의 발전을 위해서는 충분히 고려해야 할 필요가 있다. 노조 유형화 연구들도 초기에는 개념적으로 접근하여 그 유형을 파악하는 연구가 많은 편이다. 가장 많이 활용되고 있는 분류 기준은 이념을 중심으로 개념적 유형화(Barbash, 1943; Friedman, 1988; Hammer & Stern, 1986; Hoxie, 1914; Hyman, 2001; Kelly, 1996; Murray & Reshef, 1988; Robinson, 2000; Roxborouch, 1984)이다. 예컨대, 경제 조합주의 vs. 정치 조합주의, 조직화 vs. 서비스 지향 모델 등이 그것이다. 또한 적지 않은 계량 연구들이 ‘노동조합의 내부 운영 구조 및 특성(예컨대 자주성, 민주성, 연대성, 활동 범위 등)’을 바탕으로 노동조합의 유형을 구분(Anderson, 1979; Benson, 1994, 1996; Bhattacherjee, 1987; Bronfenbrenner, 1997; Fiorito & Hendricks, 1987; Kalleberg & Lincoln, 1988; Stepan-Norris, 1997)하고, 복합적이며 다면적 성향을 가진 노동조합을 설명하고 이들의 행위를 예측하려는 시도를 하고 있다(김주희, 2011).

요약컨대, 작업장평의회 유형화 관련 연구는 다음의 몇 가지 측면에서 보다 체계적이고 진일보한 연구 결과물이 나와야 할 필요성이 있다. 우선, 노동조합의 유형화 논의에 비해서 작업장평의회 관련 유형화 연구는 상대적으로 부족한 것이 현실이다. 둘째, 유형화를 위한 분류 기준 측면에서 작업장평의회를 유형화에 활용할 수 있는 보다 체계적이고 객관적인 분류 기준 개발 노력이 미흡하다. 노동조합과 작업장평의회 유형화 연구를 종합해 볼 때, 크게 두 가지 ‘이념, 가치 지향성 및 시각 · 태도 측면’과 다양한 ‘내 · 외부 운영구조와 특징, 행동 양식’을 기준으로 하고 있다. 이를 놓고 볼 때, Furstenberg(1981)의 작업장평의회 유형 구분은 주로 이념을 기준으로 구분한 경우이고, Kothoff(1994), Muller-Jentsch and Seitz (1998), Nienhueser(2009) 등의 연구는 작업장평의회의 운영 구조와 행동 양식을 중심으로 일부 태도적 요소를 결합한 분류 기준에 해당한다고 볼 수 있다. 셋째, 기존 연구들의 경우 연역적 방법에 기반하여 개념적이고 규범적 유형 구분(typology)에 대한 논의에 비해 상대적으로 귀납적 방법에 기반을 한 계량적 유형화(taxonomy) 연구가 부족하다. 물론 두 가지 방식 모두 필요할 뿐만 아니라 일장일단이 있다. 하지만 이 분야 연구의 풍성한 논의를 위해서는 귀납적 방법에 의한 유형화 연구가 활발히 이루어질 필요가 있겠다.

Taxonomy는 Typology는 세 가지 차이점이 있는, 첫째, 연구자의 주관적 판단으로 선택한 추상적인 이론적 개념을 기준으로 구분하는 Typology와 달리, Taxonomy는 연구 대상의 다양한 특징들을 기초로 전체적인 유사성에 따라 분류한다. 둘째, 개념적 기준으로 구분하는 Typology와 달리, 분류 과정을 통해서 유사 그룹을 나누어 결과적으로 도출된 유형의 특징을 논의하게 된다. 셋째, Taxonomy는 연구 대상에 대한 설명력, 예측성 및 과학적 이해의 정도가 Typology에 비해 높은 편이다(Rich, 1992).

IV. 최근 쟁점 이슈와 주요 변화상

1976년 작업장평의회와 공동결정제도 관련한 보완된 법률이 확립되면서, 독일 작업장평의회는 독일 노사관계의 독특한 모델로 확고히 자리 잡았고, 이는 여타 다른 나라들의 벤치마킹 관행 및 제도로 알려졌다. 하지만, 독일을 둘러싼 정치, 민주사회, 경제 환경의 변화는 1980년대와 1990년대를 거쳐 최근에 이르기까지 다양한 쟁점 이슈들을 부각시키고 있다(Addison, Schnabel & Wagner, 2004; Frege, 2002; Jenkins & Blyton, 2008). 특히, 1999년과 2002년대 BJIR을 통해 Hassel(1999)과 Klikauer(2002)의 논쟁은 유명하다. Hassel은 기존의 독일 노사관계를 안정적으로 떠받치고 있던 산별의 단체교섭과 작업장 현장의 작업장평의회로 대변되는 이중 구조 시스템 모형은 분권화의 압력, 동서독의 통일 이후 경제 지형 변화, 서비스 부문의 확대 등으로 상호보완적이던 역할을 약화시키게 되어 점차 그 안정성을 잃어가는 침식이 진행되고 있다고 비판적인 주장을 하였다. 이에 대해 Klikauer는 민간부문에서의 다소간의 불안정성 증대 현상이 없었던 것은 아니지만, 공공부문을 비롯해 동서독 통일 이후 전반적으로 이중 구조 시스템의 안정성이 심각하게 위협받았다는 증거는 없으며, 오히려 공공부문 등에서는 더욱 안정적인 노사관계 시스템으로 자리잡아가고 있다고 반박한 바 있다. 이하에서는 앞선 두 학자의 논쟁에서 확인할 수 있는 독일 작업장평의회를 둘러싸고 논의되고 있는 최근의 다양한 쟁점 이슈와 주된 변화상 및 논의 결과들에 대해 살펴본다.

1. 통일 독일과 EU연합의 결성

1980년대와 1990년대 독일 작업장평의회에 관한 수많은 문헌들은 당시 노사관계의 커다란 변화의 하나인 베를린 장벽이 무너지면서 맞게 된 통일 독일과 유럽연합의 탄생의 이슈와 관련되어 있다(Frege, 2002; Jenkins & Blyton, 2008). 이 같은 외부의 영향 요인이 독일 작업장평의회의 안정성에 부정적 영향을 줄 수 있다는 판단 때문이다. 예컨대, ‘과연 구동독에서 작업장평의회라는 제도적 틀을 수용할 것인가? 또한 성공적으로 이행 될 수 있을 것인가?’라는 질문에 직면할 수 있다는 얘기다. 이는 생활수준의 차이가 큰 서독과 동독의 통일 이후, 작업장평의회의 설치를 동독에서 반기지 않을 이유는 없겠지만, 이로 인한 독일 전체 경제 차원의 부담에 대한 우려의 목소리까지 반영된 의견이다(Frege, 1998). 하지만, Streeck(1997)에 따르면 통일 독일을 비롯한 글로벌화, EU통합, 탈규제화 등 다양한 환경적 변화는 항상 부담 요인이었다. 그럼에도 불구하고 작업장평의회는 성공적인 모델이며 안정적인 형태로 지속될 것이라고 주장한 바 있다. 아울러, EU통합과 함께 1994년 영국 등 앵글로섹슨의 몇 나라를 제외하면 대부분의 유럽 국가들이 전폭적 혹은 부분적으로 유럽 작업장평의회(EWC)를 법제화하는 움직임이 나타났다. 이는 분명히 작업장평의회의 확산에는 크게 기여한 모습이다. 하지만 여전히 EWC의 확산은 유럽 여러 나라의 사용자에 대한 견제와 근로자들의 힘의 균형을 찾기 위한 수단으로 도입되었지만, 성공적인 운영에 대해서는 나라마다 상이한 결과를 가져오고 있다(Huzzard & Docherty, 2005: Jenkins & Blyton, 2008; Waddington, 2006). 지금까지의 전반적인 결론은 독일의 작업장평의회를 전형으로 이 제도가 유럽연합 전역에 확산되었지만, 독일만큼의 공동결정 수준의 관행과 제도로 이어지고 있지는 못하다는 지적이다. 하지만 2000년대 초부터 작업장에서의 정보공유와 협의권에 대한 보다 강력한 권고안이 확산되면서, 일부에서는 다시금 EWC를 재평가할 필요성도 제기하고 있다. 상대적으로 노조의 힘이 약화되고 쇠퇴하고 있는 상황에서 근로자들의 이익을 대변하는 목소리(voice) 역할을 강화할 수 있는 긍정적인 측면에 기대를 걸고 있는 것이다.

2. 탈규제 및 글로벌화 등 외부 압력 증가

특히, 1980년대 말부터 1990년대 초 일기 시작한 글로벌화와 탈규제화의 물결은 독일 작업장평의회의 역할에 대한 학계와 정책 입안자들의 관심을 높이고 있다(Frege, 2002). 즉, 작업장평의회의 힘이 외부의 환경적 압력에 의해 약화된다는 우려가 함께 제기되고 있기 때문이다. 예컨대, Thelen and Turner(1997)는 국제 자본 이동의 증가로 조직들이 더 값 싼 임금과 규제가 적은 국가나 지역으로 이동하는 ‘Regime Shopping’ 현상이 발생하고 있다고 지적한다. 이로 인해 사용자의 의사결정 권한이 강해지고, 노사 간의 공동의사결정의 폭이 제한될 수 있다고 우려한다. 이러한 현상에 대해 패러독스라고 지칭하며, 전 세계적으로 작업장평의회의 관행과 제도가 확산되고 있지만, 본연의 공동결정이라는 역할은 축소되는 현상이 역설적으로 발생하고 있다고 지적한 바 있다. 실제로 Raess and Burgoon (2006)의 실증 연구는 글로벌화가 독일 작업장평의회에 부정적인 영향을 주고 있다는 결과를 제시한 바 있다. 해외 교역이 증가하고 투자가 증가하는 기업일수록 회사의 작업장평의회의 양보협의가 증가하는 경향을 발견한 것이다. 이에 더하여, Royle(1998)은 독일 작업장평의회는 사회의 시스템으로 확고히 자리 잡고 있어서 다국적 기업들(MNEs)이 이를 회피하려는 전략이 쉽게 자리 잡고 있지는 못하지만, 일정 부분 느슨한 틈을 타고 이를 회피하려는 전략이 활용되고 있다고 지적하고 있다.

이처럼 작업장평의회 역할이 약화되고 있는 모습은 분명히 존재하지만, 여전히 작업장평의회는 근로자들의 삶의 질, 근로조건 향상 및 노사 간 협력을 통해 노사가 상생하는 데에 기여하고 있다는 것은 분명한 사실이다(Frege, 2002). 이와 관련해 Bosch(1997)은 “작업장평의회와 사용자의 커뮤니케이션 및 상호작용 스타일이 예전에 비해 더욱 전문화되고, 합리적으로 변하고 있는 것이고, 여전히 작업장평의회는 효과적이고 안정적이다”라고 지적한다. 특히, 과거 전통적으로 다루었던 노사 간의 갈등 해소의 역할에서 벗어나, 최근에는 노사 간의 공동 목표를 추구하는 기능을 더 많이 하는 방향으로 움직이고 있다고 주장했다. 아울러, Muller-Jentsch and Sietz(1998) 또한 작업장평의회가 약화되지 않고 있다고 지적한다. 최근 들어 작업장평의회의 합의 사항 중 약 89%는 전통적인 노사관계의 이슈를 다루고 있고, 약 50%는 노사가 공동의 의사결정 사항들이라는 점을 증거로 제시하며, 작업장평의회는 여전히 안정적인 기관(stable institution)으로 생존하면서, 지속적으로 노사관계의 중요한 축을 담당하는 긍정적 역할을 수행할 것이라는 전망을 내놓은 바 있다.

3. 사용자 주도의 경영 패러다임 대두

특히, 1980년대 이후 최근까지 독일 작업장평의회는 새로운 변화에 도전과 대응에 직면해 있다. 산업의 고도화가 더욱 진전되면서 노동자들의 생활의 질에 대한 관심이 더욱 커져갔기 때문이다. 일명 ‘노동생활의 인간화’는 작업장에서의 노동소외 현상을 다시금 재조명하게 하는 계기로 자리 잡았기 때문이다. 이러한 시각은 작업장 수준에서 경영자 주도하에 추진된 다양한 직접 참여 프로그램과 인적자원 관리 등 소위 고성과 작업조직 패러다임과 더불어 확산되었다. 특히, 1980년대 이후와 1990년대 일본식 경영방식에 대한 높아진 관심과 다양한 일본식 생산방식의 독일 내 유입은 작업장에서의 노동자의 직접 참여의 증대를 가져왔고, 이러한 조치로 개선활동, 제안제도, 품질분임조, 팀 작업 등이 활발히 도입되면서 작업장평의회와도 일정 부분 상충되거나 갈등적인 양상을 보이기도 했다. 따라서 직접 참여와 작업장평의회와 같은 의사결정에의 간접 참여가 혼재하게 되는 상황을 맞고 있는 것이다. 여기서 중요한 포인트는 직접 참여 관행이 활발히 전개되면서, 이는 경영자 주도성을 더욱 높이게 하는 계기가 되고 있다는 점이다.

아울러, 과거와는 달리 독일에서 단체협약이나 작업장평의회에 의해 보호받지 못하는 근로자들이 급격히 증가하고 있다는 것도 앞서 언급한 사용자 주도성의 경영 패러다임이 더욱 부각되고 있기 때문이라고 볼 수 있다. 서비스 부문이 강화되고 비정규직이 급격히 증가하는 등이 여기에 영향을 준 것이다. Ellguth and Kohaut(2005)에 따르면, 민간부문에서 과거 서독 지역의 경우는 27%, 과거 동독 지역의 경우 42%가 단체협약이나 작업장평의회가 없다는 것이다. 대부분 5인 이상 20인 미만의 사업장들인데, 이에 대해 Behrens and Jacoby(2004)는 이러한 현상은 전반적으로 독일의 이중 시스템 구조가 변화에 대응해 가는 과정이지 근본적인 변화를 겪는 것은 아니라고 평가하고 있다.

4. 글로벌 금융 위기와 유럽 재정 위기

글로벌 금융 위기와 유럽 재정 위기는 독일의 작업장평의회를 비롯한 공동결정제도에 대한 새로운 관심을 불러일으키고 있다. 기존 신자유주의와 주주 중심의 지배구조, 자본주의가 한계에 봉착하면서, 상대적으로 빠른 회복세를 보이고 있는 독일 기업들의 참여형 노사관계 모델이 새롭게 재조명되고 있기 때문이다. 공동결정제도가 느린 의사결정이라는 단점을 보유하고 있음에도 불구하고, 근로자들이 기업 경영에 보다 적극적으로 참여할 수 있는 작업장평의회와 공동결정제도는 오히려 위기 극복의 해법이었다는 평가 때문이다. 그 이유는 사용자들이 지나치게 전횡적인 의사결정이나 부도덕한 행보에 제동을 가할 수 있으면서도, 근로자의 주인의식과 경영참여의 실질화를 통한 자발적 몰입과 만족감을 장기적인 관점에서 더욱 극대화할 수 있다는 점 때문이다. 실제로 다양한 사례들이 이를 뒷받침해 준다.

일례로, 폴크스바겐은 1993년에 유럽 자동차 경기의 급격한 침체에 따라 10만 명의 종업원 중 3만 명을 고용 조정해야 할 처지에 빠졌다. 그렇지만 기업은 사회적 책임을 중시해 이들을 정리 해고하는 대신에 근로시간을 주당 28.8시간으로 줄여서 일자리 나누기(work sharing)를 시행했다. 물론 노동조합 및 작업장평의회와 충분한 협의를 거쳤으며, 이 과정에서 작업장평의회는 임금삭감을 수용했다. 이는 그 이전에 임금삭감 없이 근로시간 단축을 진행해 왔던 것과 비교하면 회사를 구하기 위하여 근로자들이 큰 양보를 수용한 것이었다. 나아가 근로시간의 대폭 단축으로 인하여 공장 가동시간이 줄어들면 생산에 차질이 발생할 수 있기 때문에 작업장평의회는 다양한 교대제를 통하여 생산량이 확보될 수 있도록 협력했다. 과거에 없던 주말 근로제, 심야 근로제, 3조 3교대제 등을 수용함으로써 설비효율이 유지되도록 협력한 것이다. 이러한 노사의 노력을 통하여 폴크스바겐이 1990년대 초중반의 경영 위기를 극복하고 다시 세계 5대 양산차 메이커로서 우뚝 설 수 있었던 것이다. 이러한 노사 간의 위기극복 노력은 최근에도 지속되고 있다고 할 수 있다.

이러한 노사 간의 협력을 통한 고용안정과 경쟁력 확보전략은 BMW나 벤츠에서도 발견되는 특징이다. BMW에서도 역시 다양한 근로시간 제도를 통하여 사용자들이 공장 운영의 유연성을 확보할 수 있도록 작업장평의회가 적극적으로 협력했다. 그 중 세인의 관심을 끌고 영국에까지 전파된 것으로서 근로시간 계정제(Arbeitzeitkonto)를 들 수 있다(Haipeter & Lehndorff, 2005). 이는 개인마다 근로시간의 계정을 은행 계좌처럼 개설해 두고 잔업 등을 통하여 정상보다 더 많이 일했을 때는 저축해 두었다가 물량이 줄어들거나 휴가를 가고 싶을 때 찾아서 쓰는 제도이다. 이를 통하여 사용자는 수요가 많을 때 잔업수당을 지불하지 않고도 근로자들의 노동을 자유롭게 활용할 수 있게 되었으며, 근로자들은 호황이냐 불황이냐에 상관없이 안정된 소득을 누리며 필요할 때 휴식을 취할 수 있게 되었다. 나아가 BMW는 자동차 모델 주기에 따라 수요가 변동하는 데 주목해 이를 5년 단위 등으로 길게 사용하는 길도 터놓았다. 일반적으로 모델 출시 초기에 수요가 증가하다가 후반기가 되면 판매가 감소하는 상황에 대하여 노사가 탄력적으로 대응할 수 있게 된 것이다. 폴크스바겐과 BMW의 근로시간 제도에서 특징적인 것은 이렇게 개인 노동시간과 공장 가동시간을 분리하는 유연한 교대제와 운영 시스템을 통하여 세계에서 가장 짧은 근로시간과 경쟁력을 양립시킬 수 있었다는 점이며, 여기에 노사 간의 협력적인 문화가 큰 기여를 했다는 점이다. 벤츠의 경우 이러한 유연한 근로시간 제도에 더하여 그룹작업(Gruppenarbeit)을 도입해 질적인 유연성도 확보하고자 노력했다. 벤츠의 노사는 일본식 팀 작업이 높은 생산성과 품질을 올리고 있는 데 자극 받아 독일 나름대로 노동의 인간화와 기업경쟁력을 양립시킬 수 있는 방안을 모색했다. 그 결과 일본식보다 근로자들에게 더 많은 자율성을 주면서도 더 높은 품질수준을 확보할 수 있는 그룹 작업을 고안해 냈다. 여기에 근로자들이 더 편하게 일할 수 있는 기술체계와 공장 환경을 조성하는 등 사용자는 근로자들을 철저히 배려하고 근로자들은 더 열심히 일하는 ‘신뢰 속의 고부가가치 창출’을 실현하고 있다. 물론 여기에는 풍부한 숙련공의 공급이라고 하는 독일 직업훈련 시스템이 뒷받침되고 있다. 이상의 사례에서 볼 수 있듯이, 폴크스바겐, 벤츠, BMW 모두 나름대로 노사의 협력적 문화를 발휘하고, 그것이 높은 생산성 및 품질과 연결됨을 확인했다. 산별 노조와 교섭이라는 제도적 대립성과는 달리 기업과 작업장 수준의 협력적 노사문화를 통해 고용안정과 경쟁력이라는 두 마리 토끼를 잡아온 것이 독일 자동차 산업 번영의 기초임을 확인하게 된다.

하지만, 이상의 노사 협력 사례는 긍정적인 평가를 받고 있기도 하지만, 반대로 오히려 작업장평의회의 역할과 권리를 지나치게 양보하는 방식으로 이루어져, 결국에는 사용자의 힘의 논리에 굴복하는 결과에 불과하다는 부정적인 평가도 존재한다는 점도 명심해야 할 포인트이다(Croucher & Singe, 2004; Haipeter, 2006; Haipeter & Lehndorff, 2005).

V. 결론 및 시사점

이상의 논의를 바탕으로 독일의 작업장평의회는 역사적 진화 과정 속에서 이해해야 하며, 학문적 및 정책 입안자들의 보다 깊이 있는 관심이 요구된다 하겠다. 그 이유는 노동조합과 단체교섭의 쇠퇴 현상이 가속화되고, 무노조 부문이 급격히 확대되면서, 대안적 근로자들의 이익 대변 기구로서 법제화할 수 있는 가장 이상적인 형태일 수 있기 때문이다(Rogers & Streeck, 1995; Freeman & Rogers, 1999; Kaufman & Taras, 2000). 더욱이, 신자유주의와 지나친 개인주의와 이기주의가 가져다준, 최근 글로벌 경제위기는 신자유주의 하에서의 사용자에게 주어진 지나친 힘은, 노사 간의 힘의 불균형을 더욱 심화시키고, 더욱이 부도덕함과 욕심이 낳은 처참한 결과를 우리는 경험했기 때문이다. 이러한 점에서도 근로자들이 사용자를 견제하고 자신의 이익을 대변할 수 있는 또 하나의 수단으로서 작업장평의회에 대한 관심이 학계는 물론 정책 입안자들에게 더욱 요구되기 때문이다. 이런 점에서 본 연구는 다음의 몇 가지 시사점을 도출할 수 있다.

우선, 독일의 작업장평의회는 계획된 것도 아니고 의도된 것도 아니다. 정치, 사회, 문화, 경제적 환경과 노사정의 상호작용 속에서 탄생한 역사적 산물이라고 보아야 한다는 점이다. 단순히 노사 간의 협력적 관계에만 기초한 것도 대립적 관계에만 전적으로 기초한 것도 아니고, 협력과 대립의 병존해 있었으며, 오히려 노사 간의 대립적 구조 하에서 정치적 환경이 제도화를 이끌었다고 보아야 할 것이다. 특히, 제2차 세계대전 이후 본격적으로 형성되어 발전한 독일의 작업장평의회는 국가의 시혜적인 결과라기보다는 노사정 간의 대립구도 및 권력적 역학관계의 작용 결과라고 할 수 있다. 즉, 1951년 몬탄 공동결정법으로부터 시작되는 제도화는 시기가 지나오면서 노사 간의 격렬한 힘겨루기의 맥락에서 이해할 필요가 있다.

둘째, 다양한 이론적 관점이 작업장평의회를 이해하고 설명하는 데 활용되고 있다. 부정적인 시각에서 바라보는 신고전주의 경제학과 달리, 산업 민주주의, 경영참가, 상호 이익 및 NER 학자들의 입장은 대부분 긍정적인 측면을 강조하고 있다. 실증 연구의 경향도 작업장평의회가 독일보다 제한적으로 시도되고 있는 곳에서는 구조적 한계를 드러낼 가능성을 지적하고 있지만, 대부분 그 존재만으로도 긍정적인 효과를 가져 올 가능성을 꾸준히 제기하고 있다. 향후에는 이론 및 실증 연구에 있어서, 보다 체계적이고 세밀한 유형화와 유형별 어떠한 성과나 효과성이 있을지에 대한 평가가 이루어질 필요가 있다. 예컨대, 한국의 경우 유노조 기업에서의 노사협의회와 무노조 기업에서의 노사협의회가 어떤 패턴으로 존재하며 그 패턴별로 어떤 운영 메커니즘과 장단점을 가지고 있는지에 대한 심층적인 연구도 흥미로운 연구 주제가 될 수 있을 것이다. 또한 다양한 정치, 사회, 경제적 환경의 고려는 물론이고 노사정 등 다양한 이해관계자들의 서로 다른 시각과 이해를 반영한 역동적 측면을 볼 필요가 있기 때문이다.

마지막으로, 최근의 변화, 즉 글로벌화, 탈규제화, 신자유주의적 사고, 사용자의 힘이 상대적으로 커지는 상황에서 독일 작업장평의회에 대한 보다 깊이 있는 이해는 이러한 환경적 변화에 대응한 법 · 제도적 보완 방향을 심도 있게 고민하는 데에 도움을 줄 수 있을 것이다. 특히 한국의 경우, 독일의 작업장평의회와 유사하게 노사협의회를 법적으로 제도화하여 활용하고 있지만, 근본적으로 산별 노조가 압도적인 독일과는 근본적인 운영 메커니즘 상의 차이를 보일 수 있다. 과연 기업별 노조가 지배적인 상황에서 노사협의회의 실체를 어떻게 이해하고, 향후의 진화 방향을 전망해야 할지에 대한 고민이 더욱 필요하다. 이런 점에서 독일의 작업장평의회를 비롯한 각국의 노사협의회, 노사합동위원회 등에 대한 비교 관점의 연구도 활발히 전개될 필요성이 있다 하겠다.

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abstract

Critical Reviews on German Works Councils Studies: Focusing on Historical, Theoretical and Empirical Aspects

Hyun-Ki Kim

This paper contains critical reviews on recent German works councils studies in the aspects of historical, theoretical and empirical trends. The purpose of this paper is to rethink the academic value of German works councils study, and to suggest implications for Korean labor-management committees both practitioners and scholars. For this purpose, there are four issues covered in the paper. Firstly, it provides several implications for Korean labor-management committees, focusing on the concept, historical development and recent features of German works councils. Secondly, it reviews recent research trends in German works councils studies in the aspect of theoretical perspectives. In theoretical views on German works councils there are four perspectives existed, such as ‘Industrial Democracy’, ‘Employee Participation’, ‘NER: Nonunion Employee Representation’ and ‘Mutual Gains’. Thirdly, in empirical aspects, there are also negative as well positive arguments debated. Especially negative opinions and results mainly come from mainstream economists, on the other hands, positive opinions and results come from most of sociologists, management and IR scholars. However, positive views are more dominant in the quantitative study area. Finally, it identifies and evaluates the critical issues on recent German works councils, it includes such as it’s stability debates after the German unification and recent global/EU financial crisis.

Keywords: German Works Councils, Industrial Democracy, Employee Involvement, Non-Union Employee Representation