産 業 關 係 硏 究

第19卷 第1號, 2009. 3, pp.1~35

ⓒ 韓 國 勞 使 關 係 學 會

논문접수일 : 2008년 6월 11일, 심사의뢰일 : 2008년 6월 13일, 심사완료일 : 2008년 9월 30일

*  이 연구는  2008학년도 영남대학교 학술연구조성비에 의한 것이다. 자료수집에 적극적 지원을 제공해 주신 배규식, 조성재, 은수미 박사님 그리고 인터뷰에 응해 주신 이주호, 신쌍식, 권영철, 남용우 님께 깊은 감사를 드린다.

** (제1저자) 영남대학교 상경대학 경영학부 전임강사, 010-7172-0551, euinn@ynu.ac.kr

*** (제2저자) 영남대학교 상경대학 경영학부 교수, 016-9812-5377, idsuh@yumail.ac.kr

産業關係硏究 제19권 제1호

금속 및 보건의료산업의 사용자단체 구성과 산별교섭 대응 (전 인 ․ 서인덕)

금속 및 보건의료산업의 사용자단체 구성과 산별교섭 대응*

전  인**․서 인 덕***

금속 및 보건의료 사용자단체 결성에 영향을 미친 대표적인 변수는 외적․ 제도적 도전(노조와 정부)이었다. 금속 및 보건의료노조의 산별교섭 투쟁에 대응하여, 관계 사용자들은 노사관계에 전문화된 사용자단체를 결성하였다. 특히, 보건의료산업에서 과거에 비해 노무현 정부의 親노동적 중재과정은 보건의료 사용자들의 산별교섭 참여와 사용자단체 결성에 긍정적 역할을 하였다. 하지만 단체교섭 역할에도 불구하고, 사용자단체들은 상당한 인적⋅재정적 도전에 직면하였다. 외적 도전들의 한계와 이로 인한 회원사간 느슨한 연결고리는 회원사들을 새로운 집권화된 제도적 틀 속에서 응집력을 유지하고 집단적으로 대응하기보다 기회주의적 선택을 하도록 하였다. 두 산업 사용자들은 기업별 체제에 대한 선호와 反산별교섭에 대한 인식이 강하게 자리잡고 있었으며 노조의 산별전환과 산별교섭 투쟁에 대응하여 전문가 혹은 대리인에 의존하는 회피적⋅소극적 전략을 선택하였다.

▶ 주제어: 사용자단체, 금속산업사용자협의회, 보건의료사용자협의회, 산별교섭, 내적 역학관계

I. 머리말

본 연구는 최근에 설립된 사용자단체에 대해 논의하고, 노사관계 환경 변화에 따른 이들의 전략적 행동에 대해 분석한다. 사용자단체는 사용자들이 노동시장 문제에 관하여 그들의 집단적인 이해를 방어 ․ 대변하고 추구하며, 사용자들의 입지를 강화시키기 위해 설립된 자발적 조직으로 정의될 수 있다(Rynhart, 2004; Behrens and Traxler, 2004). 대다수 국가에서 사용자단체는 노동운동의 성장이나 친노동적 법률의 제 ․ 개정 확산으로 인한 집단적 위협을 인식하고 대응하는 과정에서 생성되고 발전하였다. 사용자단체는 지역별 ․ 산업별 및 전국단위에서 조직화될 수 있고 각국의 전국단위 조직은 IOE(International Organization of Employers)의 회원으로 국제활동을 하고 있다(Bean, 1994; Traxler, 2003; Rynhart, 2004; Behrens and Traxler, 2004; Croucher et al., 2006). 사용자단체의 대표적인 활동은 노동문제에 관해 회원사들을 대표하고, 親기업적 법률과 제도를 위한 로비 역할을 수행하고, 집권화된 단체교섭을 주도 혹은 조정하는 기능을 담당한다. 이와 함께 노동시장에 관한 조사, 컨설팅 및 조언, 지식의 제공 및 훈련 프로그램과 같은 회원사 서비스를 제공할 수 있다(Schmitter and Streeck, 1999; Sheldon and Thornthwaite, 1999).

집권화된 교섭구조는 사용자단체의 지도부에게 내적으로 상당한 파워를 사용할 수 있는 영향력과 권한을 제공해 왔다. 이와 함께, 일부 국가에서 복수사용자 교섭과 결합하여 비회원사에게 단체협약을 법률적으로 확대 적용하도록 하였다(효력확장제도). 이러한 제도는 무임승차자의 기회주의적 행동을 약화시키고 사용자단체에 대한 자원과 응집력을 향상시켜 회원사에 대한 낮은 통제력을 극복하는 데 도움을 주었다(Traxler, 1993, 2003; Windmuller and Gladstone, 1984).

하지만 1980년대 이후 신자유주의 노동정책(정부개입 축소와 규제완화, 노동시장 유연성), 노조 약화와 교섭구조의 분권화가 확대됨에 따라 개별 사용자들의 사용자단체 내 응집력은 현저히 감소되었고 많은 회원사들이 조직을 탈퇴하였다. 이로 인해 회원사 및 재정에 대한 도전을 경험하고 있는 사용자단체들은 보다 상업화된 서비스를 회원사들에게 제공하면서 새로운 요구에 대처하고 있다(Sheldon and Thornthwaite, 2004; Silvia and Schroeder, 2007; Croucher et al., 2006).

Sheldon and Thornthwaite(2004)에 의하면, 이러한 서비스를 수의선택재(elective goods)로 정의하고 있다.

최근까지 한국 노사관계에서 사용자단체에 대한 관심과 연구는 사실상 논외에 있었다. 1987년 이전까지 정부와 사용자에 의한 일원화된 노사협조주의만 존재하였고 1990년대 민주화의 범주에서 노사관계는 기업별 체제를 넘어서지 못했다. 1960년대부터 대한방직협회와 같은 일부 사업자단체가 사용자단체의 역할을 수행하기도 하였으나 노사관계에 전문화된 산업별 사용자단체는 존재하지 않았다. 실질적인 사용자단체는 1970년에 설립된 한국경영자총협회(경총)가 유일하였다. Jun(2007)에 의하면, 1960년 후반 노사분쟁을 경험하면서 재벌 사용자들은 장기적인 관점에서 선점 전략으로서 1970년 경총을 설립하였다. 경총은 업종별 ․ 지역별 ․ 산업별 사용자단체 없이 대기업의 노사관계 이해를 대변하기 위한 전국적 조직이었으며, 1987년 이후 노동운동의 성장과 정부의 사회적 대화 채널이 활용되면서 사용자 계층을 대변하는 단체로 부상하였다(전인, 2007a, 2007b).

산별 사용자단체에 대한 관심은 1998년 이후 제도적으로 인정된 산별노조의 등장과 이들의 산별교섭 투쟁이 본격화되고서야 시작되었다. 하지만 일부 연구(예를 들어, 성제환(1999), Jeong(2001), 김영두(2006), 은수미 · 권현지(2007))에도 불구하고, 최근 결성된 금속사용자단체와 보건의료사용자단체가 결성된 목적과 관계 사용자들의 행동에 대한 분석은 빈약하였다. 과연 서구의 사용자단체 결성에 영향을 미쳤던 핵심 요인들이 두 사용자단체 결성에 적용될 수 있을 것인가? 아니면 한국적 특수성은 존재하는 것인가? 본 연구는 한국 노사관계가 오랜 기업별 체제에서 산별 체제로 전환을 시도하고 있다는 점과 민주노총을 중심으로 한 산별노조운동이 노동운동의 위기극복 과정에서 구체화되었다는 점을 감안할 때, 사용자들의 대응이 서구의 역사적 경험과 상이할 수도 있다는 의문에서 출발한다. 한국적 특수성이 존재한다면, 관계 사용자들이 사용자단체를 결성한 핵심 목적은 무엇이며 어떻게 사용자단체 조직 체계에 구체화되었는가? 또한 단체교섭 형태가 궁극적으로 사용자 혹은 사용자단체의 태도와 행동에 의해서 크게 영향을 받아왔다는 점을 감안할 때(Clegg, 1976: 10; Sission, 1987; Westcott, 1999), 기업별교섭 체제를 선호하는 사용자들이 노조의 산별교섭 요구에 어떻게 대응하여 왔는가?

본 연구는 산별 노동운동을 주도하고 있는 민주노총 산하 보건의료노조와 금속노조의 산별노동운동과 산별교섭 요구에 대응하여 관계 사용자들이 ‘왜’ 그리고 ‘어떠한’ 사용자단체를 결성하였는지, 그리고 ‘어떻게’ 대응하였는지 분석한다. 이를 위해, 제II장은 기존문헌을 검토한다. 제III장에서는 금속 및 보건의료산업과 관계 기업들의 특징을 간략하게 살펴보고, 제IV장은 사용자들이 직면하게 된 위협들을 분석한다. 제V장과 제VI장에서는 관계 사용자들이 왜, 어떻게 그들의 사용자단체를 결성하였는지, 그리고 노조에 대응하여 어떠한 전략적 대응을 하였는지 분석한다. 보건의료 사용자단체에 관한 한 2007년에 설립됨에 따라 사용자단체 결성에 초점을 둔다. 제VII장은 결론을 제시한다.

II. 기존 연구에 대한 검토

다수의 사용자단체 문헌에 의하면, 사용자단체 생성에 영향을 미치는 대표적인 촉매제로서 노동조합의 위협에 대한 사용자들의 인식을 지적해 왔다(Adams, 1981, 1995, 1996; Plowman, 1988; Traxler, 1993, 1999, 2003; Silvia and Schroeder, 2007). 일반적으로 사용자단체는 노조가 집단행동을 통해 자신의 대외적 역량을 입증하거나 노조간 단결과 연대를 통해 노동운동을 확대시키면서 위협을 가할 때 나타났다. 개별 사용자들은 사용자단체를 활용하여 노조 위협을 회피하고, 게임의 공유된 규칙을 설정하고, 임금과 근로조건에 대한 상(하)한선을 결정하고, 안정적인 노동공급을 확보하고자 하였다(McCaffree, 1962; Plowman, 1988; Streeck, 1987; Sisson, 1987; Schmitter and Streeck, 1999; Rynhart, 2004; Sheldon and Thornthwaite, 1999, 2004).

사용자들의 사용자단체 결성이 곧 산별교섭을 의미하는 것은 아니었다. 19세기 후반 이후 영국, 독일 등 유럽국가에서 사용자단체의 설립이 확산되었으며 이들은 노조와 대립과 갈등을 전개하였다. 사용자단체들은 블랙리스트를 작성하여 노동운동가들을 작업장에서 제거하고자 하였으며 사용자들과 조율된 직장폐쇄를 단행하였다. 직장폐쇄로 떠난 종업원들을 고용하는 기업에 대해서는 사용자단체에서 감독하고 규제하였으며, 사용자단체에 의해 조율된 전략과 전술들은 개별 기업에게 노동시장에서 보다 강력한 파워를 제공해 주었다. 사용자단체의 반노조 전술이 일정 부분 효과를 거두면서 개별 사용자들은 사용자단체에 대한 의존성을 높여나갔으며 그들을 대표하며 산별노조 혹은 정부와 맞설 수 있도록 권한을 제공해 주었다(McIvor, 1996; Silvia and Schroeder, 2007).

정부의 시장개입 수준과 범위 또한 사용자단체의 등장에 주요한 역할을 할 수 있다. Adams(1995)는 역사적으로 강력한 사용자단체를 등장시킨 결정적 요인은 계급에 기초한 산별노조운동과 산별교섭을 지원했던 사민당의 역할이라고 주장하였다. 국가경제에서 정부 개입의 수준이 높아지고 범위가 확대될수록 자원배분의 메커니즘으로서 시장에 비해 정치의 중요성이 높아지게 된다(Schmitter and Streeck, 1999: 12; Traxler, 2003a). 정치적 민주화하에서 정부는 경제적 재분배 정책을 펼치는 경향이 있고 이는 투자에 대한 사용자의 지배력에 영향을 미칠 수 있다. 이에 대응하여, 사용자들은 조직화된 단체를 결성하고 재분배의 수준을 최소화시키기 위해 집단으로 대응하고자 하였다. 친노동 정부는 더 많은 평등적 재분배정책, 노동시장과 작업장 규제를 통한 종업원 보호정책 및 노조지원정책을 펼치는 경향이 있다(Wallerstein and Western, 2000).

사용자단체는 제도적 관성으로 인해 적어도 부분적으로는 영속성을 가지고 있다(Croucher et al., 2006). 하지만 임의단체로서 생존에 필요한 모든 자원들을 통제할 수는 없기 때문에 사용자단체는 필연적으로 적응과 상호의존성에 관여하게 된다. 제품 및 노동시장에서 경쟁관계에 있는 개별 회원사들은 자유로운 기업 활동을 선호하고, 개별 기업문화에 더욱 호의적이며, 집권화된 교섭보다 분권화되거나 개인별 교섭을 선호하며, 고용관계에서 다원주의(pluralism)보다 일원주의(unitarism)를 선호하는 경향이 있다(Poole et al., 2005). 따라서 회원사들은 독립적으로 달성할 수 없는 정도에 따라 사용자단체에 의존하고 대부분 자유롭게 가입과 탈퇴가 이루어지는 반면 사용자단체는 회원사들의 참여와 회비가 조직 목표 달성과 운영에 필수적이다. 비대칭 상호의존성으로 정의되는 회원사와 사용자단체 간의 관계는 그 단체가 제도적 위협없이 회원사간 응집력과 조직 내 단결력을 유지하기 어렵게 만든다.

많은 연구자들(Streeck, 1987; Tolliday and Zeitlin, 1991; Barry, 1995; Schmitter and Streeck, 1999; Sheldon and Thornthwaite, 2004; Jun and Sheldon, 2006; Sheldon and Jun, 2007)은 외적 ․ 제도적 요인뿐만 아니라 사용자단체의 조직적 특성을 강조하고 있으며 이러한 특성들은 사용자단체의 실질적 역량뿐만 아니라 유사한 외적 환경 속에서 사용자단체의 상이한 전략적 행동을 설명하는 데 중요한 부분이 될 것이라고 지적하고 있다.

사용자단체의 내적 역학관계(internal dynamics)를 분석하기 위한 몇 가지 지표들을 살펴보면, 우선 가장 중요하게 고려되는 것이 조직 가입률이다(Silvia and Schroeder, 2007). 일반적으로 다른 요건들이 동일하다고 가정할 때, 대표성이 높을수록 그 단체의 파워가 강력해진다. 사용자단체의 대표성을 분석함에 있어서 가입률은 회원사 수를 기준으로 하는 것보다 종업원 수를 기준으로 하는 것이 보다 적절한 지표로 활용될 수 있다(Traxler, 2000). 둘째, 회원사들의 이질성은 사용자단체의 의사결정에 영향을 미칠 수 있다. 기업규모(대기업 vs 중소기업), 사업영역(수출 vs 내수), 제품시장(경쟁적 혹은 비경쟁적), 업종(재화 vs 서비스) 및 기술(자본집약 vs 노동집약)에 따라 회원사들의 이해는 상이하다(Schmitter and Streeck, 1999). 회원사간 높은 이질성은 사용자단체의 응집된 행동을 어렵게 하는 경향이 있다. 이해 갈등이 발생할 때 누구의 이해가 사용자단체의 의사결정에 더욱 중요한가 질문을 던지게 된다. 일반적으로 대기업들은 산업, 정치 및 사회 속에서 상당한 영향력을 행사할 수 있고, 이들의 사용자단체 내 존재는 외부 주체(비회원사, 정부 및 노조)에 영향을 미칠 수 있는 중요한 자원이 된다. 중소기업은 수적으로 사용자단체의 대외적 정당성을 높이지만 대기업은 사용자단체 내에서 더욱 중요한 경향이 있다(Contini, 1991; Silvia, 1997; Vatta, 1999; Sheldon and Thornthwaite, 1999; Thelen, 2000; Traxler, et al., 2000). 일부 국가(오스트리아, 덴마크)에서는 중소기업들이 국가경제와 사용자단체를 지배하는 경우도 있다(Scheuer, 1998; Vatta, 1999).

셋째, 특정 회원사 혹은 회원집단이 단체의 의사결정에 얼마나 영향을 미치는가를 분석할 때 투표권에 대한 규정 또한 중요한 지표가 될 수 있다. 일반적으로 대기업들은 작업장 규모와 회비에 따른 비례적 투표제를 선호하고 중소기업들은 ‘1사-1표’를 선호한다(Vatta, 1999). 넷째, 회비 구조는 일반적으로 기업규모(종업원 수 혹은 자산규모)에 의해 책정되기 때문에 대기업의 사용자단체 내 존재는 매우 중요하다. 회비는 사용자단체의 활동에 중요한 자원이 되기 때문에 사용자단체가 대기업간 결속력을 유지하도록 노력하기도 한다(Croucher et al., 2006). 마지막으로, 사용자단체의 전문성과 영속성에 대한 사용자의 헌신 정도를 파악할 수 있는 지표는 사무국 고용규모이다. 상근직원의 수가 많다는 것은 사용자단체가 회원사들의 이해를 수렴하고 서비스를 제공하는 데 필요한 업무가 많다는 것을 의미하기 때문이다(McIvor, 1996).

요약하면, 외부 제도적 요인(노동조합, 정부)은 개별 사용자들로 하여금 집단적으로 대응하여 공동의 목적을 달성하고자 사용자단체를 결성하는 데 영향을 미친다. 하지만 회원사들과의 비대칭적 상호의존성으로 인해 사용자단체는 회원사 유인 및 유지관리(Traxler에 의하면, 유인⋅결속 역량(associability)과 관리가능 역량(governability)으로 정의될 수 있음)에 대한 도전을 극복해야 한다. 사용자단체의 전략적 행동을 분석하기 위해 고려해야 할 내부적 요인들은 사용자단체의 가입률, 회원사간 이질성, 의사결정 및 사무국의 수준이 포함된다.

본 연구는 서구 사용자단체의 변천 과정에서 파악된 중요한 변수들을 기초로 다음과 같은 질문을 설정하였다. 외적 ․ 제도적 도전의 변화가 금속산업 및 보건의료산업의 관계 사용자들에게 사용자단체를 결성하는 데 어떠한 영향을 미쳤는가? 내적 역학관계들이 관계 사용자들 혹은 사용자단체의 (전략적) 대응에 어떠한 영향을 미쳤는가? 본 연구는 역사적 사례연구를 통해 1998-2007년 사이 중요한 노사관계 주체의 선택과 그 인과관계를 분석하고자 한다. Clegg(1979: 62)는 사용자단체 연구를 위한 자료의 부족에도 불구하고, 그 단체들이 출간한 자료와 기록들은 단체의 역사적 연구를 진행하는 데 중요한 자료가 된다고 언급하고 있다. 본 연구는 기존 연구와 인터뷰, 출판물 및 문헌 자료를 포함하고 여러 자료를 통합함으로써 관련 범주의 요인들과 조직의 의사결정 간에 심도있는 논의를 진행하고자 한다.

III. 금속 및 보건의료산업과 사용자

1970-80년대 경제성장의 중추적 역할을 했던 금속산업은 수도권과 영남 지역을 중심으로 발전하였고 금속산업 노사관계 역시 이들 지역에서 보다 두드러졌다. 최근까지 중소 노조로 구성된 금속노조에 대응하는 사용자들은 주로 중소 사용자들이었다. 후술하는 바와 같이(제V장), 다양한 업종들 가운데 자동차 부품사들이 그 핵심에 있었다. 금속산별교섭에 다수를 차지하는 자동차 부품사들의 특징을 살펴보는 것은 관계 사용자들의 행동을 이해하는 데 도움이 된다. 1980년대 이후 부품산업 국산화정책과 함께 형성된 대기업과 중소기업 간 수직적-종속적 하청관계는 크게 개선되지 못하고 있었다. 외환위기 이후, 완성차업체 주도하에 완성차업계-모듈부품 공급업체-단순부품 공급업체의 구조가 형성되면서 교섭력과 자본력이 취약한 부품업체들은 대기업 전략에 더욱 취약하게 되었다. 완성차업체의 부품업체간 납품경쟁 촉진, 단가결정 과정에서의 횡포, 계약기간 중 납품단가 인하 등은 여전히 존재하였다. 자동차 부품사들은 비용절감을 위해 주로 적기생산방식을 채택하고 있었고, 물량공급 차질은 완성차업체의 위약금 압박과 거래 단절을 초래할 수 있었기 때문에 노조의 집단행동에 직장폐쇄와 같은 공격적 대응이 매우 어려웠다(조성재, 2004a; 조건준, 2004; 금속산업사용자협의회, 2005; 신쌍식, 2007).

관계 사용자들은 기업별 체제에 익숙하고 자신의 기업 활동에 외부노조 및 기업들이 개입하게 되는 상황 자체에 부정적이었다. 특히 두산, 효성, S&T 같은 일부 대기업일수록 부정적 태도가 강하였다. 자동차부품, 전자, 전기 등 다양한 업종별 특성에 따른 이해 차이 및 기업 간 경쟁관계는 사용자들 간 단결과 공동 대응에 부정적인 영향을 미쳤다. 노조와 달리, 공동의 이해가 있더라도 자신의 정보 공개에 매우 소극적이고 일부 의제에 대해 이미 실시하고 있는 기업들은 산별교섭의 필요성을 느끼지 못했다. 후술하는 바와 같이, 사용자단체에 참여하고 있는 기업들 가운데 약 40%는 회비만 내고 있을 뿐 중앙교섭과 사용자단체에 대한 관심은 거의 없었다(신쌍식, 2007).

보건의료산업은 민간 의료기관 위주로 발전해 왔기 때문에 공공성의 비중이 낮았고, 1-2-3차 의료기관 기능은 미분화되어 의료시장에서 상호 경쟁적이었다. 보건의료 노사관계에서 대규모 대학병원노조들이 산별교섭에 주도적 역할을 함에 따라 사립대병원에 대한 검토는 보건의료 사용자들의 집단행동을 이해하는 데 도움이 된다. 사립대병원은 수익성과 노동유연성에 초점을 둔 경영활동이 두드러졌고 민간 대형병원과의 경쟁 또한 치열하였다. 사립대병원 사용자들은 기업별교섭을 선호하였으며 산별교섭과 사용자단체 결성에 매우 부정적이었다. 이들은 산별교섭이 특성별 ․ 규모별 차이에 따른 병원간 이해 조율이 어렵고 이중교섭과 이중파업의 위험으로 노조 영향력만 높여줄 것이라 주장했다. 대립적 노사관계를 경험한 사립대병원들은 법이 아니면 수용하기를 꺼렸으며 법적 전문성이 있는 노무사를 활용한 전술적 대응을 선호하였다.

주목할 만한 점은 사립대병원 병원장의 경영에 대한 정치적 독립성과 권한이 자유로운 것은 아니라는 점이었다. 일부 대학병원(영남대병원, 고신대병원, 상지대 한방병원)을 제외하고 대부분 재단 주도로 사립대병원이 운영되었고 그 비중이 높으면 높을수록 재단 관계자가 파견되어 실질적인 영향력을 행사하고 의료원장 혹은 병원장은 상징적 · 형식적 존재인 경향이 있었다. 노사관계 측면에서, 사립대병원장은 산별교섭에서 사립대 대표로 선출되고 의사결정을 해야 하는 것 자체가 매우 부담스러운 것이 되었다. 더불어 자신이 대표를 꺼린다 할지라도 다른 누군가가 대표가 되었을 경우의 발생할 수 있는 불이익 또한 고려해야 했다. 나아가 2-4년 임기제인 병원장들은 노사관계에 대한 지식이나 전문성이 희박하였고 노조의 주장에 반박할 논리적 대응능력 또한 취약하였다(김형철, 2007; 남용우, 2007; 이주호, 2007a).

민간 중소병원의 경우, 대형 병원의 대형화 추세와 2001년 의약 분업 이후 전문의 개원 증가로 양극화 현상이 가속화되면서 경영상의 상당한 도전을 받고 있었다(김용익, 2003). 특히 160병상 미만의 중소병원 업계에서 수익 악화가 집중되었고 이들 병원의 임금 및 근로조건은 대형병원보다 열악하였다. 중소병원의 재정적 취약성은 노조의 집단행동에 강경하게 대응하기 힘들게 만들었고 무노조 중소병원 및 대형병원과 비교를 통해 경영의 어려움을 주장하는 데 주력하였다. 마지막으로 공공 병원에서 노사갈등은 민간부문보다 덜 치열한 반면 정부 정책의 영향을 직접적으로 받았다. 2003년 이후 과거 정부와 비교하여 노무현 정부의 친노동적 태도와 심각하지 않은 노사갈등 정도로 인해 산별교섭에 관해 부정도 긍정도 아닌 모호한 입장을 취하였다(이주호, 2004, 2007a).

노무현 정부의 총괄적인 노동정책 기조가 친노동적인 것은 아니었으며 이에 대한 보다 심도있는 평가가 요구된다. 본 연구에서는 보건의료 노사관계에서 나타난 중노위 중재과정에 국한해서 평가한 것임을 밝힌다.

요약하면, 금속사용자들은 주로 하청 중소기업들이었으며 이들을 취약한 자본력과 비용절감을 위한 적기 생산방식을 활용하고 있었다. 또한 대기업과의 오랜 불평등한 관계는 유지되었다. 이로 인해 금속노조의 집단행동에 강경하게 대응하기 힘들고, 대기업 경영전략과 대기업 노사관계에 영향을 받을 것임을 시사했다. 공공성이 약한 민간 중심의 보건의료산업에서 1-2-3차 병원간 실질적인 역할 미분화로 인해 의료서비스 시장에서 서로 경쟁하고 있었으며 대형병원에 비해 중소병원의 경영은 더욱 어려움을 겪고 있었다. 재단 중심으로 운영되는 사립대병원의 경영에서 임기제인 사립대병원장의 노사관계에 대한 의사결정 권한과 재량권은 제약될 소지가 높고, 중소병원은 보건의료노조의 집단행동에 취약할 수 있음을 암시했다.

IV. 사용자들이 직면한 외적 도전: 산별노조의 등장과 산별노동운동

1. 금속노조

1987년 이후 성장한 제조업 분야 대기업 노조들은 수적인 힘과 전투성을 기반으로 교섭력과 투쟁력을 갖추면서 한국 노동운동의 주력 세력이 되었다. 하지만 1998년 이후 초기업단위 복수노조가 허용된 이후에야 제도적으로 산별 노동운동을 진행할 수 있게 되었다. 특히, 민주노총은 산별 노동운동을 보다 적극적으로 추진하였다. 금속산업 노조들은 1998년 전국민주금속노동조합연맹 · 자동차연맹 · 현총련 등 세 조직을 통합하여 금속산업연맹을 창립하고 2001년 2월 중소기업 노조들을 중심으로 금속노조를 설립하였으며 108개 지회, 30,795명의 조합원을 포함하고 있었다(조성재, 2004b: 5-9).

금속노조의 특징은 2006년 6월까지 중소규모로 운영되었다. 2005년까지 총 15개 지부 가운데 10,000명 이상의 조합원을 가진 곳은 없었으며 5,000명 이상의 지부는 경남지부가 유일하였다. 현대자동차와 같은 대공장 노조는 관료화 우려와 현장 자율성(기업별노조의 권한과 영향력)에 대한 선호가 산별전환을 실패하도록 만들었다. 일부 대기업 노조들은 조합원들의 경제적 실리주의 지향과 이에 기초한 현장의 계파정치 강화와 노조 권력게임 속에서 벗어나지 못하였다. 대공장 노조들이 미가입한 상황에서 금속노조의 사회적 · 정치적 영향력은 제한적이었다(이명규, 2003). 규모의 확대는 2006년 6월 대공장 노조들이 산별전환에 성공하면서 이루어졌다. 지속된 산별노조운동, 2007년 복수노조 허용과 노조전임자 임금지급 금지의 시행 예정에 앞선 기업별노조 위기론 등으로 인해 그동안 산별전환에 실패했던 현대자동차노조를 포함한 완성차 4사 노조가 전환에 성공하였다. 2006년 한 해 37개 노조의 산별전환 시도 가운데 28개 작업장(조합원 수 101,250명)이 성공하였다. 금속노조 조합원 수는 2007년 1월 142,074명으로 급격하게 증가하였고 수적인 측면에서 상당한 사회적 영향력과 위상을 가지게 되었다(조성재, 2006b, 2007).

둘째, 금속노조는 기업지부를 인정하였다. 본조-지역지부(기업지부)-지회(사업장)로 구성된 조직 체계에서 대기업 노조들은 산별전환에 대한 당위성에 동의하면서도 이면에 자신의 손익관계와 조합원들의 예상되는 반발을 고려해야 했다. 대기업 노조들은 지역적으로 분회로 재편되는 것이 아니라 기업 지부로 독립성을 가지게 되었다. 이를 통해, 대기업 노조는 조합원들로부터 제기될 수 있는 기득권 양보의 위협을 벗어나는 동시에 산별전환의 당위성을 확보하게 되었다(김태현, 2003; 조성재, 2004b). 2006년 완성 4사 노조의 산별전환 이후에도 대기업 지부를 3년간 인정하기로 하고 기업별교섭을 하도록 결정하였다. 현실적 측면을 고려한 이원적 구조는 산별노조의 형식적 구조와 기업별노조 체제의 실질적 유지라는 측면에서 볼 때, 서구의 산별주의와 다른 형태였으며, 지역 지부에 비해 기업 지부가 조합원 수적 측면에서 지배적인 위치에 놓이게 되었다(조성재, 2006b).

셋째, 조직의 기본단위를 지회(사업장)로 두었다. 기업별 체제에 익숙해 온 현장노조들은 현장에서의 독립성과 자율성을 포기하고자 하지 않았다. 지회는 독립적인 집행 및 의결기구를 가지고 지회 집행부의 판단에 따라 본조의 지시를 수용 혹은 거부하면서 자율권을 행사하였다. 예를 들어, 지부 운영위원회의 결정이 지회에 전달되고 실천되는 과정에서 현장의 지회장은 지회의 사정, 조합원 정서, 회사 대응, 지불능력 등 현실적 조건을 고려하여 독자적인 판단을 하는 곳이 상당 부분 존재하였다(조성재, 2004b, 2007; 신쌍식, 2007). 교섭권, 체결권 및 파업권에 대해서도 기존 기업별 체제에서 가지고 있던 노조의 권리가 지부 및 지회에서 중앙본조로 쉽게 이동하지 않았다. 즉 금속노조 지회는 기업별노조로서 가지고 있던 상당한 권한을 여전히 확보하고 있었다(김태현, 2003; 조성재, 2004b; 민경민, 2005).

산별교섭에 관한 한, 금속노조는 중앙-지부-지회 교섭형태의 틀을 구축하고자 하였다. 2001년 산별교섭을 추진한 금속노조는 사측의 산별교섭 거부뿐만 아니라 내부적으로도 산별교섭을 위한 위계적 조직 체계, 방향성과 의제들을 명확하게 갖추지 못했다. 과도기적 투쟁으로 지부별 집단교섭을 기본으로 정하였으나 사실상 기업별교섭과 흡사하였다. 지회들은 기업경영 상태, 규모 및 지불능력의 차이로 인해 동일액 타결원칙은 현실성이 부족하다는 것을 경험하였다. 이후 산별교섭에서 가장 중요한 내용인 임금인상과 사업장 단협은 개별 지회교섭에서 이루어지게 되었다(김승호, 2002; 은수미, 2006, 조성재, 2004b, 2007).

지부집단교섭은 사용자들을 중앙교섭으로 이끌어내는 데 중요한 기능을 하였다. 2002년 지역지부 투쟁을 통해 산별 기본협약을 요구하였고 대응력이 취약한 중소 사용자들에게 매우 효과적이었다. 서울지부 사용자 측의 기본협약 5개 조항 수용 이후 여러 지부에서 대부분 받아들여졌다(김태현, 2003; 조성재, 2004b). 사용자들의 사용자단체 구성을 압박하기 위해, 2005년에도 지부집단교섭이 적극 활용되었다. 지부집단교섭에서 지역대표에게 연서명을 통해 사용자단체를 구성한다는 확약서를 얻어냄으로써 사용자단체 설립에 결정적 역할을 하였다(금속산업사용자협의회, 2007; 신쌍식, 2007년 8월 22일).

하지만 ‘교섭’으로서 지부집단교섭의 역할과 비중은 지역마다 상이했고 점차 중요성이 약화되어 갔다. 초기 지부교섭은 전반적 상황이 체계적으로 조율된 것은 아니었으며 이전경험, 지부 역량, 업종 및 근로조건 격차, 지역 밀집성 등 여러 가지 차이가 존재했다. 또한 사업장마다 특수성이 존재했기 때문에 안정적인 규칙이나 관행이 형성되어 있지 못했고 혼란과 비효율성을 낳았다. 2004년 이후 금속노조가 중앙교섭 타결우선 원칙을 설정함에 따라 중앙교섭의 중요도는 높아진 반면 지부집단교섭 중요도는 점차 낮아지고 있었다(정청진, 2003; 김종진; 2003; 조성재, 2004b: 74-9, 2007).

산별중앙교섭에 관한 한, 금속노조의 중앙교섭 전략과 전술은 유사한 패턴을 가지고 있었다. 금속노조는 중앙교섭에서 사측의 교섭방식과 교섭내용 요구에 대한 권리를 부정하였으며, 노조안에 대한 사측 대응안만을 인정하였다. 사측은 이러한 상황을 전술적으로 활용한 반면 금속노조는 파업과 집단행동으로 대응하였다. 2003년 금속노조는 근로시간 단축(주5일제), 비정규직 보호, 근골격계 대책 및 조합활동 보장을 요구하였으며, 사측의 회피적 대응에 대해 파업을 통해 성공적으로 기본협약과 근로조건 약화 없는 주5일제 도입을 얻어냈다(김종호, 2003). 2004년 금속노조는 손배 · 가입류 금지, 금속산업 최저임금 및 산업공동화 대책을 요구하였으며, 합법 파업을 위한 중재절차를 마친 후 총파업을 단행하면서 사측을 압박하였다. 이를 통해, 산별 최저임금, 손배 · 가압류 문제와 구조조정시 노사합의 등에 대한 성과를 얻어냈다(조성재, 2004b: 74-79). 2005년에는 사용자단체 구성에 대한 약속이행을 쟁점으로 선정하였고 4차례에 걸친 파업을 거치면서 중앙교섭에 합의하였고, 2006년도 유사한 패턴으로 진행되었다(김훈 · 주무현, 2005; 은수미, 2006). 2007년 금속노조의 규모는 확대되었지만 신임 지도부의 선출, 산별의제 선정 지연, 한미FTA 반대 총파업으로 인해 산별 중앙교섭은 제대로 진행되지 못했다. 임금과 단협을 다루지 않는 중앙교섭의 이슈 또한 큰 쟁점이 없었으며 형식적인 교섭과 조정, 파업과 협상을 통해 잠정합의를 도출하였다(조성재, 2007).

2. 보건의료노조

보건의료노조들은 대다수 정규직 여성으로 구성된 간호사와 의료기사들이 중심이 되어 노조운동을 이끌었다. 1987년 전국병원노동조합협의회(병노협)가 창립되고 1988년 전국병원노동조합연맹(병원노련)이 결성되었다. 기업별교섭이 유지되었지만, 병원노련과 소속 노조들은 교섭권 위임을 통해 공동교섭-공동투쟁을 전개하고자 하였다. 이러한 준비 과정을 거쳐 1998년 2월 보건의료노조가 설립되었다(김태현, 2004: 69-70).

보건의료노조의 조직률은 높지 않았다. 2002년 병․의원 산업종사자를 기준으로 조직률은 19.6%였으며, 2005년 병원 수를 기준으로 했을 경우 약 14% 정도였다. 하지만 국립대학병원과 사립대학병원을 포함한 대병원 노조들이 산별운동에 주도적 역할을 하면서 일정 부문 영향력을 확보할 수 있었다. 대병원 노조 조직률은 2002년 기준 전체 종합병원 수의 약 50%, 전체 대학병원 수의 88%가 조직화되어 병원 수를 기준을 했을 경우(13.7%, 2005년), 병 · 의원 산업종사자를 기준으로 했을 경우(19.6%)보다 훨씬 높았다. 이는 산별노조 가입률이 높지 않음에도 지도부가 내적 조율 역량을 일정 부분 확보하는 데 도움을 주었다. 산별로 전환한 지부의 수는 1998년 94개(25,451명)에서 2005년 1월까지 146개(39,374명)로 증가하였다(이주호, 2005a, 2007a).

산별노조 초기, 보건의료노조의 내적 조율역량은 제한적이었다. 기업별 체제에 익숙한 일부 지부들은 중앙집중성에 회의적이었다. 2005년 1월까지 21개 노조, 약 2,800여 명이 병원노련에 남아 있었다. 규약 제정에 있어 본조 위원장에게 지역본부장의 임명권을 인정하지 않고 선출제를 채택하였으며 현장 지부장의 인준 문제에 대해서도 본조는 영향을 미칠 수 없게 되었다. 대신 규약상 징계권을 강화하여 본조에게 제공하는 것이 보완책이었다. 단체교섭과 단체행동에 있어서도 기업별 지부가 독립적인 권한을 가짐에 따라 산별노조의 지부에 대한 통제력은 제한적이었다(김형철, 2007년 8월 20일). 대표적인 사례는 2004년 서울대병원지부와 본조 간의 갈등이었다. 보건의료노조의 패턴세터 역할을 해왔던 서울대병원지부는 산별합의 가운데 낮은 임금인상과 기존 직원과 신규 직원에 대한 차별 인정에 문제를 제기하였으나 ‘10장 2조’로 인해 지부교섭을 진행할 수 없었다. 서울대지부와 본조의 갈등은 결국 본조의 서울대지부장 제명과 서울대지부의 탈퇴로 이어졌고, 2005년 서울대를 비롯한 6개 국립대병원지부 3,790명이 보건의료노조를 탈퇴하였고 공공연맹에 가입하였다. 이는 본조-지부 간의 갈등이 조직 탈퇴라는 결과물로 나타남에 따라 본조의 지부 통제력에 대한 한계를 보여주었다(이주호, 2005a, b; 은수미, 2005a; 이주희, 2005).

<10장 2조> 협약의 효력 1) 산별교섭 합의 내용을 이유로 기존 지부 단체협약과 노동조건을 저하시킬 수 없다. 2) 단, 제9장(임금), 제3장(노동시간 단축), 제1조(근로시간 단축), 제5조(연 · 월차 휴가 및 연차수당), 제6조(생리휴가)는 지부단체협약 및 취업규칙에 우선하여 효력을 가지며, 동 협약 시행과 동시에 지부의 단체협약 및 취업규칙을 개정한다.

하지만 2004년부터 시작된 산별중앙교섭에서 임금인상과 근로조건 의제가 다루어지고 지부 보충교섭이 진행되면서 노조의 내적 조율역량은 향상되어 갔다. 이주호 보건의료정책실장에 의하면, “산별교섭에서 의제, 힘, 영향력, 중요성에 있어서 산별이 10이며 현장이 90이다 .... 사측이 산별에 힘을 싣지 않고 버팀에 따라 ... 우리도 현장의 힘이 있어야 한다”고 주장하였다. 본조는 중앙교섭에 대해 지부와 잦은 논의와 합의를 통해 결정된 내용에 대해서는 현장에서 수용하는 문화를 정착시켜 나가고 있었다(이주호, 2007a). 예를 들어, 2007년 중노위의 산별파업 허용에도 불구하고, 노조 지도부는 내적 조율을 통해 선별적인 분리타격 방식을 선택하였고 지부는 본조 리더십에 따라 행동함으로써 지도부의 향상된 내적 조율역량을 보여주었다. 하지만 단체교섭 요구에 대해 협상이 교환(give-and-take)을 가정하고 있다는 개념에 대해서는 거부하였으며, 한국의 현장 노동운동에서 그러한 논리는 ‘어용’ 혹은 ‘노사협조’주의로 간주되는 분위기와 사측 요구안 인정에 따른 임금 및 근로조건의 후퇴 가능성으로 인해 수용될 수 없다는 입장을 고수하였다(보건의료노조 회의록, 2006; 은수미, 2005a, b; 이주호, 2007a).

보건의료노조의 산별교섭운동에 관한 한, 2003년까지 산별교섭을 위한 투쟁과 2004년 이후 산별교섭 안정화를 위한 투쟁으로 구분할 수 있다. 2000년 보건의료노조는 본격적으로 산별교섭을 최우선 과제로 결정하고, 교섭대상을 병원협회로 선정하였다. 사용자들의 교섭 거부에 대응하여 지부별 집단행동과 현장투쟁을 진행하였으며 산별노조의 대외적 파워를 사용자들에게 입증하고자 하였다. 2000년 동안, 40개 지부 19,000여 명이 동시에 파업을 진행하며 산별 차원의 집단행동을 보여주었다(이주호, 2005a:20; 은수미, 2005a). 2001년 병원협회와의 (비)공식적 대화가 시작되었으나 병원 사용자들의 산별교섭 거부가 지속됨에 따라, 보건의료노조 지부들의 집단행동은 보다 적극적이고 강화되었다. 2002년 지부별 단체협약에 ‘산별 집단교섭에 참여한다’는 합의를 이끌어내기 위한 투쟁을 진행하였고 41개 지부에서 동시에 파업이 이루어지고 일부 지부의 파업은 장기화되었다. 이러한 산별 주도와 지부별 집단행동 결과, 지부 단체협약을 통해 63개 병원에서 2003년부터 ‘노조가 산별교섭을 요구할 시 이에 응한다’는 합의를 도출하였다. 2003년 친노 성향으로 분류되었던 노무현 정부의 출범 이후 정부는 산별교섭에 대해 긍정적 입장과 직권중재 일방회부 불가방침을 표명하면서 사측의 산별교섭에 대한 태도 변화를 간접적으로 요구하였다. 노조는 산별집단교섭을 통해 45개 병원과 산별교섭을 위한 노사 공동성명서를 이끌어냄으로써 이후 단체교섭에 산별중앙교섭의 기반을 마련하였다(이주호, 2002, 2003a, b; 은수미, 2005a).

2004년 노조는 대표성 있는 산별교섭 구조를 구축하기 위해 사측 대표단의 구성에 민감하게 대응하였으며 특성별 대표를 기본으로 해서 산별교섭의 형식상 대표성을 갖추는 데 주력하였다(이주희, 2004, 2005). ‘병원 사용자들로 구성된 사측 대표단’에 대한 요구는 2005년에도 변하지 않았다. 사립대병원 측의 노무사 위임에 대응하여 노조는 교섭 틀에 관하여 절대적 원칙을 고수하였다(보건의료노조 회의록, 2006; 은수미, 2005a, b; 이주호, 2007a).

2006년 보건의료노조는 지부행동을 조율하면서 사측에게 시간적 양보, 임금인상에 대한 특성별 논의 인정, 파업일정 미정, 쟁의조정 신청 연기 등 무파업 자율교섭을 성사시키고자 하였다. 하지만 사측의 노무사에 의존한 교섭지연 전술로 인해 노사간 신뢰구축은 실패하였고, 노조는 총파업을 통해 사측으로부터 사용자단체 구성에 합의를 얻어냈다(보건의료노조, 2006). 2007년 미완의 사용자단체 구성과 사측의 미온적 태도에 대응하여, 노조는 빠르게 중노위에 쟁의조정 신청과 총파업을 준비하면서 사측을 압박하였다. 두 차례의 조정기간 연장을 수용하면서 조율된 행동을 보여주었으며 합법 파업이 허용되었음에도 이를 포기하고 분리타격 투쟁을 진행하면서 지도부의 리더십을 보여주었다(이주호, 2007b; 보건의료노조, 2007).

요약하면, 금속노조는 규모적 측면에서 상당기간 중소노조들로 구성되었다. 보유한 힘은 현장 투쟁력에 있었으며, 금속노조의 산별교섭을 위한 끊임없는 투쟁과 파업은 중소 사용자들을 대상으로 3중 교섭구조를 만드는 데 성공하였다. 내부적으로 지회 중심의 산별노조가 지속되어 상당한 권한과 영향력이 지회에 남아 있었고 임금인상과 사업장단협이 지회교섭에서 다루어졌다. 지회 중심의 산별 체제에서 중앙교섭 관행은 형식적 중앙교섭-형식적 조정절차-파업-실질적 교섭-합의의 교섭 패턴을 만들고 있었다. 이는 노사관계의 중앙집중성을 희망하지 않는 관계 사용자들에게 중앙교섭 효과를 떨어뜨리는 반면 임금인상과 사업장단협이 이루어지는 지회교섭에 적극적인 태도를 보일 것이라는 것을 시사하였다.

보건의료노조는 낮은 조직률에도 불구하고 대병원 노조들이 주도적 역할을 하였다. 노조는 병원사용자를 중앙교섭에 참여시키는 데 주력하였고, 임금인상과 주요 의제를 중앙교섭에서 다루면서 지도부의 위상과 조율역량은 점차 향상되었다. 또한, 정부의 산별교섭에 대해 최소한 부정적이지 않은 태도와 중재기간 동안 사측 압박은 산별노조의 낮은 위상을 보완해 주고 있었다. 보건의료노조의 조직적 집단행동, 정부의 중재 및 단체교섭의 핵심이 임금인상이 산별교섭에서 다루어지는 상황은 대병원에 비해 교섭력이 취약한 중소사용자들에게 상당한 압력으로 작용할 것임을 암시하였다.

V. 금속 및 보건의료 사용자단체의 결성

1. 금속산업 사용자단체의 결성

금속사용자들은 공동 · 대각선 교섭(2001년), 지부별 집단교섭(2002년)을 경험하면서 조직화된 집단행동을 준비하지 않았다. 노조의 집단행동으로 인해 지부집단교섭에서 사용자단체 구성에 합의하였지만 실제 단체 구성을 주도하는 세력은 나타나지 않았다. 2004년 노조의 파업 위협을 회피하기 위해 지역대표들이 금속산업사용자협의회를 구성하여 임한다는 확약서를 제출하였지만 사용자단체 구성은 여전히 이루어지지 않았다(조성재, 2004b).

주도 세력이 없는 사용자집단의 회피적 선택은 제3자위임이었다. 2004년 ‘금속산업사용자협의회’라는 형식적 조직하에 노무사가 관련 기업들로부터 중앙교섭과 관련된 교섭권, 단체협약 체결권, 교섭위원 선정권 등 일체의 권한을 위임받고 지역별로 지역대표자회의를 통해 지역대표들의 의견을 노무사에게 전달하여 교섭을 진행하였다. 2005년 사측은 금속산업사용자단체 설립추진위원회를 2005년 4/4분기에 구성하여 2006년 말에 완성하겠다는 방안을 제시하면서 사실상 사용자단체 구성을 지연하고자 하였다. 하지만 노조의 강력한 반발로 인해 지역대표들이 지부 교섭에서 사용자단체 구성에 동의해주어야 했다(금속사용자단체협의회, 2007).

사용자들은 사용자단체 구성이 노조가 희망하는 산별교섭 조건이었기 때문에 일련의 조직설립 과정에서 전혀 적극적 모습을 보여주지 않았다. 2005년 8월, 7명의 발기인은 사용자가 아니었으며 기업의 부장 혹은 이사급 수준으로 구성되었다. 2005년 9월, 54개 기업의 대표자들이 참석한 가운데 창립총회가 개최되었으며, 11월 임시총회에서 농기계 업체인 대동공업 박헌승 공장장이 금속산업사용자협의회 회장으로 선출되었고 노무법인 C&B의 신쌍식 노무사를 상임부회장으로, 박근형 노무사를 상임이사로 임명하였다(박훈, 2007; 신쌍식, 2007; 금속산업사용자협의회, 2007).

<표 1> 금속산업사용자협의회 규모

지 역	회원사 수	종업원 수	조합원 수
경 기	6	1,529	1,092
경 남	18	798	494
경 주	9	4,471	2,614
구 미	2	2,026	1,406
대 구	4	3,053	2,058
대 전/충 북	3	4,835	2,880
만 도	2	1,147	543
부 산/양 산	4	2,684	1,635
서 울	3	2,578	1,863
울 산	6	801	427
인 천	4	1,573	960
충 남	13	1,569	1,037
포 항	6	3,500	2,210
전 북	7	1,217	859
전 체	87	31,781	20,078
자료: 금속산업사용자협의회(2007), ｢금속노사 중앙교섭 핸드북｣을 기초로 도출.

<표 1>에서 보는 바와 같이, 회원사 수는 매우 적었다. 2007년 5월, 금속사용자단체의 회원사 수는 87개에 불과했다. 회원사들은 전국적으로 분포되어 경남과 충남 지역에 각각 18개, 13개 회원사로 가장 많고 구미는 2개 회원사만 있었다. 하지만 두 지역에서 회원사의 종업원 규모는 경남이 798명, 충남이 1,569명으로 대전 ․ 충북, 경주 및 포항보다 적었다. 대공장 노조의 산별전환 이전 금속노조는 총 181개 지회, 190여 개 기업이 있었다는 점을 감안할 때 금속 사용자단체에 가입한 기업은 약 45% 정도 수준에 머물고 있을 뿐이었다. 이 가운데 자동차 부품사가 전체 회원사의 57.4%(50개 기업)를 차지하고 있었고, 회원사 종업원의 약 61%(19,271명)를 차지하였다. 대기업 노조들의 산별전환 이후에도 관계 대기업들은 사용자단체에 가입하지 않았다.

종업원을 기준으로 한 조직률 분석이 회원사를 기준으로 한 것보다 더욱 적절한 방법으로 알려져 있으며 금속사용자단체는 회원사 정보를 제공해 주었다. 회원사들의 총 종업원 수는 31,781명이며 조합원 수는 20,078명이었다. <

<표 2> 종업원 수를 기준으로 한 회원사 분류

구 분	기업 수	종업원 수
50인 이하	5	155
50-100	14	1,091
100-300	33	6,033
300-1,000	31	17,373
1,000인 이상	3	7,129
전 체	86	31,781
주: 회원사 깁스코리아 다이캐스팅은 종업원 수 미제출. 자료: 금속산업사용자협의회(2007), ｢금속노사 중앙교섭 핸드북｣에서 재가공.

표 2>에서 보는 바와 같이, 회원사들의 규모를 살펴보면 50인 이하 회원사 5개, 50-100이하 14개, 100-300인 이하 33개로 300인 이하 중소기업들이 절반 이상을 차지하고 있었으며, 1,000인 이상 종업원을 가진 대기업은 3곳(한진중공업, KEC, 만도)에 불과하였다. 주요 대기업들은 사용자단체 가입에 관심이 없고 기업별교섭을 유지하였다. 이들은 완성 4사를 포함한 대다수 대기업들로 두산인프라코어, 두산중공업, 현대제철포항, 현대제철당진, 오리온전기, 효성, S&T중공업, 대우정밀, 대림자동차 등이 포함되었다(금속산업사용자협의회, 2007; 조성재, 2007).

금속사용자단체 회원사들의 회비는 입회비 150만원, 연회비는 조합원 수를 기준으로 ABCD군으로 나누었다. A군은 50인 이하, 132만원(11만원*12개월), B군은 51-200인 이하, 264만원(22만원*12개월), C군은 201-500인 이하, 396만원(33만원*12개월), D군은 501인 이상, 528만원(44만원*12개월)이었다. 2007년 5월 기준으로 볼 때, A군은 19개, B군은 33개, C군은 27개, D군은 8개 기업이었으며, 입회비를 제외한 총수입은 약 2억 8,500만 원 정도였다. 이 중 상당 부분이 노무법인과의 계약 비용으로 지출되고 있다는 점을 감안할 때 금속사용자단체의 재정은 극히 취약한 상태에서 운영되었다(금속산업사용자협의회, 2007).

[그림 1]에서 보는 것처럼, 금속사용자단체의 의결기구는 총회, 이사회, 운영위원회로 구성되어 있다. 총회는 최고의결기관으로서 정기총회는 정관 개정, 사업계획 및 예산결산서 승인, 임원 선출 및 해임 등을 다루도록 하였다. 이사회는 회장, 부회장을 포함한 이사 로 구성하며 조직의 전반적인 운영에 대한 의사결정 권한을 가졌다. 지역 운영위원들과 사무국 간사로 구성된 15명 내외의 운영위원회를 설치한 금속사용자단체는 지역 회원의 의견수렴 및 조직 운영에 관한 건의 역할을 수행했다(금속산업사용자협의회, 2007).

[그림 1] 금속사용자단체 구조

자료: 금속산업사용자협의회(2007), ｢금속노사 중앙교섭 핸드북｣에서 추론.

하지만 회원사들의 금속사용자단체에 대한 실질적인 기여는 매우 미미하였다. 회원 가입이 개인이 아닌 법인이었기 때문에, 사용자들은 본인이 아닌 이사급 인물을 회원사 대표로 가입하였다. 2006년 대동공업 박헌승 공장장이, 2007년에는 한국TRW 손춘식 상무가 회장직을 맡았다. 종업원 337명의 자동차 부품회사 상무가 금속산업 사용자대표로서 회원사와 금속노조에게 강력한 영향력을 행사하는 것은 사실상 불가능하였다. 자동차부품회사인 모딘코리아 상무가 부회장을 책임지고 있었으며, 이사들은 지역에서 선출된 개별 회원사의 이사, 전무 혹은 상무들이었다. 이들 역시 회원사간 이해조율을 다루기는 어려웠다. 6개 기업에서는 인사노무담당 임원조차 없었으며 무임승차하는 비회원사에게 제약이나 처벌을 행사하는 것도 불가능하였다(신쌍식, 2007; 금속산업사용자협의회, 2007).

노무법인은 금속사용자단체와 계약을 통해, 계약기간 동안 사무국의 주요 역할을 담당하도록 하였다. 2005년 이후 노무법인 C&B가 외부 조력가 역할을 하였으며, 상임부회장, 상임이사 및 사무국은 노무법인 C&B 소속 신쌍식 노무사가 상임부회장, 박근형 노무사가 상임이사 역할을 담당하고 2인의 전문위원(김홍영, 김명식 노무사)과 1인의 여직원이 사무국에서 보조 기능을 담당하였다. 노무법인은 회원사 의견 수렴을 위해 설문조사와 지역순회 간담회를 개최하고, 이를 기초로 운영위원회를 통해 전략과 전술을 개발하였다. 일반적으로 사무국이 몇 가지 안을 제시하고 운영위원회에서 내부적 논의를 진행하였다. 하지만 노무법인이 주도적으로 의제를 개발할 수 있는 역량과 권한은 극히 제한적이었다(신쌍식, 2007).

금속사용자단체의 투표권은 ‘1사1표’제가 적용되었다. 일반적으로 교섭이 진행되는 동안 사무국의 노무사가 일련의 교섭 과정을 이끌고 최종 결정은 주요 회원사들이 결정하였다. 흥미로운 점은 회원사들간 낮은 단결력으로 인해 교섭 과정에서 내부 보안의 문제가 발생했고, 사용자단체는 마지막까지 최종 대응안을 결정하지 않았다는 점이다. 금속사용자단체 상근부회장에 의하면, 사측 교섭전술이 중앙교섭에서 결정되면 현장에서 노사간 정보교환을 통해 사측 전술이 밝혀지는 경향이 있었다. 사무국은 이것이 사측의 취약한 교섭력을 더욱 약화시킨다고 판단하였다. 특히 교섭이 막바지에 이르면 상근부회장이 교섭 직전 최종대안들을 교섭위원들에게 제시하고 찬반투표 후에 교섭 10분 전 그 결과를 위원들에게 공개하고 노조와의 교섭에 임하였다(신쌍식, 2007년 7월 22일). 이는 사실상 노조와 교섭 과정에서 의견조율이나 양보 혹은 타협을 어렵게 만들었고 협상은 주로 힘겨루기 과정을 반복하게 만들었다. 이러한 교섭 전술은 노조가 이미 파업 일정을 사전에 계획하고 협상테이블에 나온다고 믿고 있었기 때문에 적극적으로 교섭에 임할 필요성이 없다는 판단에 기초하고 있었다(신쌍식, 2007; 조성재, 2007).

2. 보건의료사용자단체 결성

2000-2003년 사이, 보건의료노조가 산별교섭을 위해 카운터 파트너로서 병원협회를 지목함에 따라 병원협회의 사용자단체 역할이 노사간 주요 쟁점이 되었다. 1959년 창립된 병원협회는 보건의료 제도와 관련된 개별 병원들의 경제적 이익을 대변하기 위한 대정부 로비활동과 민간 병원 운영과 관련된 다양한 서비스를 제공하는 사업자단체였다(은수미, 2005a; 노사관계소위원회, 2004: 489-491). 역사적으로 서구 사업자단체가 노조에 대응하여 사용자단체 역할을 경험했던 것처럼 역할 확대가 병원협회에 적용될 수도 있었다. 하지만 병원협회 회원사 중 약 10% 정도가 보건의료노조 소속이었기 때문에 구조적으로 힘들었고, 보다 중요한 것은 회원사들이 병원협회의 노사관계 역할을 희망하지 않았다. 무노조 병원들은 자신의 병원에 노조가 등장할 수 있는 분위가 조성되는 것을 우려하여 강력히 반대하였다(노사관계소위원회: 2004: 489-491; 이주호, 2002: 66; 김형철, 2007). 병원협회는 노동관계법을 기초로 교섭 및 체결 기능까지 수행할 수 있는 조직이 아니며 회원으로부터 단체교섭권을 위임받은 사실도 없다고 주장하였다. 2002년 중앙노동위원회는 병원협회의 주장을 받아들여 노동관계 당사자가 아니라는 점을 인정해 주었다(성익제, 2003).

2003년 노조의 산별투쟁을 통해 병원협회 압박과 집권한 노무현 정부의 친노동적 태도는 개별 사용자들이 병원협회의 교섭대표 역할에 합의하도록 만들었다. 하지만 병원협회의 규모에 비해 합의한 45개 병원(지방공사의료원이 26개, 공공병원 1개, 민간중소병원 14개, 사립대병원 4개)은 수적으로 너무 열세였고 병원협회는 합의 내용을 거부하였다(노사관계소위원회, 2004).

병원협회에 대한 기대는 2004년 산별중앙교섭과 함께 사라졌다. 특성별 교섭을 주도한 사립대병원은 6개 특성별 교섭을 요구하면서 병원협회에 단체교섭 권한을 위임하였다. 나아가 병원협회의 노사협력본부장이 사립대병원 교섭위원으로 참여함에 따라 병원협회가 사용자들을 대표할 가능성은 없어졌다. 결국 산별합의서에 사용자는 조속히 사용자단체 구성을 위해 노력한다는 내용을 포함시킴으로써 병원협회에 대한 기대는 종결되었고 새로운 사용자단체 구성이 본격적으로 다루어졌다(이성식, 2004; 은수미 · 권현지, 2007).

사용자들의 사용자단체 구성에 대한 소극적 태도는 지속되었다. 사측은 2004년 합의서에 사용자단체를 구성하여야 한다는 의무조항은 없다는 주장을 하였으며, 어떤 병원사용자 혹은 특성별 집단도 사용자단체 구성에 대해서는 주도적인 역할을 하지 않았다. 수차례의 간담회 혹은 회의에도 불구하고 병원간의 이해 조율은 실패했다(은수미 · 권현지, 2007).

매년 심각한 노사갈등을 경험한 이후 마침내 2006년 “사용자는 2006년 말까지 대표성이 있는 사용자단체를 구성하고 2007년 산별교섭에서 ‘보건의료 사용자단체’ 명의로 응한다”는 사항에 합의하였다. 2007년 관련 실무자들을 중심으로 노사공동실무위원회를 개최하고 조직 구성, 운영 및 재정규모 등 전반적인 조직 구성에 필요한 사항들에 대해 이견을 조율하였다. 구성 방식과 관련하여 교섭에 참여해 온 병원사용자 중심, 병원협회 혹은 경총에 위임이 논의되었다. 하지만 운영 문제와 관련하여 법적 사용자단체 등록 여부와 1인 대표 혹은 공동대표에 대한 문제, 재정 부문에 있어서 병상 기준 혹은 조합원 기준에 대해서도 이견이 있었다(은수미, 2007).

합의 도출에 실패한 가운데, 과거에 산별교섭에 참여했던 병원대표들은 미완의 사용자단체를 구성하였다. 2007년 5월 8일, 42개 병원 대표자들이 참석한 가운데 국공립대병원, 민간중소병원 및 사립대병원 등 공동대표 3인으로 구성된 ‘보건의료산업 사용자협의회’가 공식적으로 출범하였다. 3인 공동대표 체제를 구축하고자 하였으나 사립대병원장은 선출하지 못했다. 3인 공동대표는 사용자협의회의 상근직이 아닌 병원장들이었으며 부대표는 총 7-8인으로 구성하였으나 사립대병원 2-3인은 선출하지 못했다(보건의료노조, 2007년 5월 9일).

중앙교섭이 진행되는 과정에도 사립대병원장들은 사립대 대표를 선출하지 않았으며 순번제를 정하여 교섭석상에 임하였다. 사용자단체 지도부와 평의회 위원 또한 사립대 대표선출에 적극적으로 개입하지 못했다. 결국 노조의 쟁의조정 신청 이후 중노위 권고에 의해 어쩔 수 없이 제비뽑기라는 방법을 통해 대표를 선출하였다. 사립대 대표는 남궁성은 가톨릭중앙의료원이, 사립대 부대표는 홍승길 고대의료원장, 최일용 한양대의료원장 및 이봉암 경희의료원장이 책임지게 되었다(은수미 · 권현지, 2007; 이주호, 2007a).

<표 3>에서 보는 바와 같이, 일상적인 의결기구로서 평의회는 총 20인으로, 사립대병원 9명, 국립대병원 3명, 지방의료원 2명, 특수목적 공공병원 2명, 적십자사 1명, 민간중소병원 3명으로 구성되었다. 2007년 중앙교섭 동안 평의회는 이해갈등의 조정메커니즘 역할을 수행하지 못했으며 과거 관행과 충돌하고 있었다. 이전 산별교섭에서 사립대병원의 전략과 전술은 사실상 병원산업 전체 의사로 인정되는 경향이 강했다. 2007년에도 유사한 패턴을 보였으나 교섭이 진행되면서 사용자단체 내부에서도 다른 특성들이 불만을 제기하기 시작했다. 각 병원장들로 구성된 대표, 간사 및 평의회가 구성된 이상 사용자단체를 중심으로 한 조직화된 행동이 필요하다는 것을 주장하였다. 즉, 사립대 측의 결정이 보건의료사용자의 의견으로 도식화되던 관행에서 사용자협의회로 이동할 가능성을 보여주었다(이주호, 2007a).

<표 3> 2007년 사용자단체 구성 및 가입 현황

특성별	병원수	산별협약 수용	가입현황	사용자단체 평의회( 총 20명 )			총원
				대표	부대표	평의회 위원
국립대	6	5	5	1	1	1(2)	3
사립대	25	22	19	1	3	5(4)	9
지방의료원	27	27	21		1	1(1)	2
특수목적 공공병원	2	2	2		2	(2)	2
적십자사	22	22	22		1	(1)	1
민간중소병원	32	24	27	1		2	3
기타	2	0	0
전체	116	102	96	3	8	9	20
주 :( )안은 대표와 부대표가 평의회 위원에 포함된 경우. 자료: 보건의료노조(2007), ｢2007 보건의료 산별교섭의 경과와 의미｣, 내부 자료에서 도출.

보건의료 사용자단체의 경우 사무국은 존재하지 않았다. 이는 사용자들의 이해를 수렴하고 향후 교섭에 대비할 수 있는 체계적인 조직 시스템이 구축되어 있지 않다는 것을 의미했다. 김형철 병원협회 노사실무자에 의하면, “현재 (사용자협의회의) 시스템 구축에 대한 가능성은 매우 낮다. 병원측 관련 당사자들은 산별교섭 이후 지부교섭을 다시 진행한다. 이 과정이 보통 3월에서 10월까지 되다 보니 다들 정신적으로 매우 피로해진다. 교섭이 끝나면 다시 노사협의회를 해야 한다. 이러한 상황에서 사용자협의회가 있다고 하더라도 누가 와서 도와주고 이끌 주체가 없다(김형철, 2007년 8월 20일).” 이러한 환경에서 최소 비용으로 현재의 상황을 보완해 줄 수 있는 대안이 노무사에 대한 의존이었다. 사용자 측은 사무국 설치를 위한 비용지출 대신 노무사를 활용하였고, 2007년 산별교섭 비용 총 2억 6,400만 원 가운데 주요 항목은 노무사 자문비, 산별교섭 진행비, 지방병원 교통비 등이었다. 회비 기준은(직원 수 + 조합원 수) * 3,300원으로 정하였다(이주호, 2007b). 결론적으로, 병원사용자들이 인식하고 설립한 병원사용자단체는 산별교섭만을 위한 조직에 머물러 있었다.

요약하면, 금속산업사용자협의회는 매우 적은 수의 중소규모 사용자들로 구성되었으며, 자동차 부품사들이 조직의 핵심적 위치를 차지하고 있었다. 하지만 조직 내적으로 제3자인 노무사 의존이 절대적이었고 회원사들의 이해를 수렴 · 개발할 역량과 회원사들의 행동을 통제할 권한과 재량권은 거의 없었다. 보건의료산업 사용자협의회 역시 회원사 수가 적었으며 회원사들은 다양한 특성별들 포함하고 있었다. 하지만 영향력 있는 사립대병원의 비협조적 태도는 조직 구조를 매우 불안정하게 만들었고 사무국은 존재하지 않았다. 결국 두 산업 사용자들은 서유럽의 사용자들처럼 노사관계 이해를 응집시켜 조직적이고 단결된 행동을 이끌어낼 수 있는 강력한 사용자단체를 구성한 것은 아니었다. 이러한 집권한 정도가 낮고 회원간 느슨하게 연결된(loosely coupled) 사용자단체의 행동은 산별교섭에서 임시방편적 혹은 대응적 수준에 머무를 것임을 시사했다.

VI. 사용자와 사용자단체의 대응

1. 금속사용자집단과 산별교섭

2001년과 2002년 금속노조의 힘에 의해 이루어진 대각선교섭과 지부집단교섭을 경험하면서 노조의 조율되지 않은 투쟁과 파업에 직면한 사용자들은 기존의 교섭 틀 속에서는 노조의 위협에 적절히 대응하기 어렵다고 판단, 집단적으로 대응할 필요성을 인식하였다. 나아가 2003년 친노 정부로 인식되던 노무현 정부의 출범은 사용자들로 하여금 교섭 틀에 대한 새로운 변화를 모색하게 하였다. 발데오 만도가 주축이 된 관계 기업 실무자들은 집단교섭에서 새로운 변화를 시도하였고 초기업적 이슈에 대해 중앙교섭을 통해 노조위협 외부화 가능성을 시험하였다. 사측은 교섭방식 변화를 요구하였으며, 이는 지부별 집단교섭과 대각선교섭에서 노조 통일요구안을 다루지 말 것, 임금교섭은 임금수준군별로 다룰 것, 지부 집단교섭 위원 수 조정 등을 포함하였다. 하지만 교섭대표인 발레오 만도에서 파업이 발생함에 따라 다른 기업들의 산별교섭에 대한 불만은 더욱 높아졌다. 산별교섭 틀을 협상을 통해 변화시키고자 한 사측 시도는 결국 노조 반대로 실패하였다(조성재, 2004b).

사용자단체가 부재한 상황에서 하나의 집단 형태로 참여한 사측 위원들은 위임장을 제출한 기업들의 다양한 의견을 조율해 본 경험도 실질적 권한도 가지고 있지 못했다. 개별 중소기업들은 사업장에서 임금과 단협에 대한 교섭에 집중할 뿐 주5일제를 포함한 노조의 통일 요구에 반대적 입장만을 가지고 있을 뿐이었다. 정부의 주5일제에 대한 긍정적 태도와 금속노조의 파업으로 인해 결국 사측 대표단은 주5일제를 포함한 노조의 요구안들을 상당부분 수용하였다. 불만을 가진 일부 기업들이 위임권을 철회하고 교섭을 결렬시켰지만 노조의 재파업으로 인해 합의 내용에 동의할 수밖에 없었다(김종호, 2003; 조성재, 2004b; 금속산업사용자협의회, 2007).

2003년 첫 산별교섭에서 3중 교섭의 혼란을 경험한 관계 기업들은 사용자단체를 결성하여 조직화된 대응을 준비하는 것이 아니라 산별교섭에 대해 더욱 더 부정적 인식과 회피적 태도를 가지게 되었다. 사용자들은 그들이 희망하지 않는 금속노조의 중앙통제력을 높여주는 집중화된 교섭을 하기보다 현재 통제력이 낮은 금속노조의 중앙교섭을 약화시키면서 실제 임금인상과 사업장 단협이 결정되는 지회교섭에 좀 더 초점을 두고자 하였다. 금속사용자단체 상임부회장에 의하면, 금속노조 본조의 낮은 지부 통제력으로 인해 지회의 독자적 판단과 행동이 가능했기 때문에 생산라인 중단이 치명적인 중소기업들은 지회장을 설득하여 형식적 파업을 진행하는 대신 지회장의 다른 요구를 받아주는 일종의 거래를 하는 곳도 발생했고 지회장 영향력은 예전보다 오히려 높아지고 있었다고 주장하였다(신쌍식, 2007).

사측은 중앙교섭에 대해 ‘내가 대표를 맡을 수는 없다’는 회피적 태도를 보여 지부대표를 추첨으로 뽑는 상황도 발생했다. 대신 자신들이 외적으로 드러나지 않으면서 중앙교섭에서 그들을 대변할 대안을 찾고자 하였다. 그 결과는 제3자 위임을 통한 소극적⋅회피적 대응이었다. 금속관계 사용자들은 창조노무법인의 심종두 공인노무사를 교섭 대표로 선임하고 대리인 역할을 하도록 하였다. 이를 통해, 사측은 조직 체계도 없는 협의회를 두는 대신 표면에 자신들이 나서는 것을 피할 수 있게 되었다.

노무사를 전면에 등장시킨 사측의 집단적 대응은 중앙교섭의 효율성을 떨어뜨리기 위한 지연 전략에 초점을 두었다. 2004년 사측은 교섭 원칙과 방식의 수정, 지부집단교섭 폐지 및 근로조건 후퇴를 요구하고 교섭을 거부하였다. 노사 양측은 사측이 독자적인 요구안을 제출할 수 있는가의 여부를 둘러싸고 공방과 갈등을 반복하였으며, 노조의 파업에 사측은 강경하게 버티었다. 하지만 후술하는 바와 같이 현대차 노사간 임금인상 합의는 금속중앙교섭에 참여한 자동차 부품사들의 행동에 영향을 미치면서 결국 손배 ․ 가압류 금지, 최저임금 등 다수 요구를 수용하면서 교섭을 마무리할 수밖에 없었다. 노무사 조력에 대한 기대가 불만족스러움에 따라 사측은 새로운 노무법인 C&B를 선정하였다(신쌍식, 2007년 8월 22일; 조성재, 2004b).

2005년 새로운 노무법인의 등장에도 불구하고, 사측의 중앙교섭 약화 의도는 변화하지 않았다. 금속노조의 4대 요구안 (산업공동화 대책 마련, 산별 최저임금, 비정규 노동자의 조합활동 및 고용보장)과 사용자단체 구성에 대응하여, 노무법인 C&B는 전국순회 간담회와 인사노무 담당 임원 및 실무자 설문조사를 통해 회원사들의 의견과 요구를 수렴하고 3중 교섭 체제의 교섭구조 변경, 노조전임자 수 감축 등을 요구하였다. 사측은 대응안만 제시해야 한다는 금속노조의 주장에 대응하여, 사측은 노조 요구안에 대해 대부분 ‘협의한다’, ‘노력한다’, ‘설명한다’ 등으로 제시하였다. 어차피 금속노조가 상급단체와 조율하여 파업을 할 것이고 교섭을 통한 합의가 어려울 것이기 때문에 노조 파업 이전에 자신들의 안을 제시하거나 타협적 자세를 취할 필요가 없다고 판단하였다.

사측의 태도 변화는 노조의 파업 이후에야 나타났다. 금속노조의 지부별로 부분파업과 잔업 및 특근거부 투쟁이 진행되면서 사측은 본격적인 수정안을 제시하면서 노조와 간극을 줄여가기 시작했고 18차 교섭에 가서야 양측은 중앙교섭을 마무리 짓게 되었다. 합의 내용은 해외공장 신설시 조합에 통보 및 협의하고 고용조건 변화는 60일 전에 합의한다는 것과 금속산업 최저임금 월 통상임금 765,060원(통상시급 3,280원)을 포함하고 있었다. 하지만 내용적으로 사용자들이 중앙집중성을 높여야 할 이유는 높지 않았다. 산별 최저임금 수준이 적용되는 정규직 조직 노동자의 비중이 극히 미미하고 산업공동화 대책들은 중소 자동차부품사로 구성된 회원사들이 원청업체인 대기업과 불평등한 구조적 하청구조를 개선시키지 못하고 있는 상황에서 실효성을 담보하기 힘든 것이었다(금속산업사용자협의회, 2005, 2007; 신쌍식, 2007년 8월 22일; 김 훈 · 주무현, 2005; 문화일보, 2005년 7월 20일).

금속산업사용자협의회의 2006년 교섭 전술은 2005년과 매우 유사하였다. 관계 사용자들은 중앙교섭의 효과를 약화시키고자 했기 때문에, 그들이 조직한 사용자단체의 기능은 극히 제한적일 수밖에 없었다. 사용자단체 회원사들은 교섭대표 지위를 인사노무 실무자로 낮추면서 중앙교섭의 의미를 낮추고자 하였으며, 노조의 반대로 인해 임원급 이상이 참여한 후에도 사측 요구안 인정을 요구하면서 교섭을 지연시켜 나갔다. 사측은 노조의 집단행동이 표면화된 후에야 비로소 사측의 실질적인 대응안을 제시하기 시작하고 최종 합의 시점을 조율하였다. 쟁점이 되었던 사내하청 처우보장에 대해서는 원청업체에서 많이 나타나고 있는 위장 도급과 불법파견 이슈를 노조가 제기한 것이었으나 현실적으로 중소하청기업들이 다수인 금속사용자단체가 합의 내용을 회원사들에게 강제하기 어려웠고 내용적으로 상징적 합의 수준에 머물고 있었다(조성재, 2006a, 2007).

2007년 중앙교섭은 금속노조의 내부적 혼란으로 금속산업사용자협의회의 역할이 더욱 미약하였다. 대산별로 전환한 금속노조는 신임 지도부 선출과 조직 정비, 의제 선정 지연, 한미 FTA 반대 총파업 준비로 산별 중앙교섭에 집중하지 못했다. 중앙교섭 외에 특별한 역할과 권한이 없는 금속산업사용자협의회에게 대기업 가입을 강제하거나 권유할 수 있는 영향력은 없었고 개별 회원사들을 이끌 수 있는 권한과 역량 또한 없었다. 개별 사용자들은 지회에서 각자 임금 및 근로조건에 대한 교섭을 진행하고 있었다.

중앙교섭 타결없이 지부-지회 교섭을 할 수 없는 원칙을 만든 금속노조는 어떤 식으로든 먼저 중앙교섭을 마무리해야 하는 상황이 되었다. 파업이 교섭타결을 위한 하나의 절차상 관행처럼 굳어져버린 상황에서 금속노조는 지부-지회 교섭을 진척시키기 위해 교섭없이 파업 준비로 전환하였다. 금속산업사용자협의회 또한 교섭을 지연해야 할 이유가 많지 않았고 개별 사용자들이 지회에서 교섭을 마무리지어야 했기 때문에 노조와 빠르게 교섭을 진행하기로 결정하였다. 사측은 2007년 7월 6차 교섭에서 첫 대응안을 제시하고 10차 교섭에서 산별 중앙교섭에 합의하였다. 금속산업 최저임금 교섭은 월 통상임금 900,000원(통상시급, 3,840원)으로 합의되었다. 신기계 ․ 신기술 도입시 조합에 통보하는 것은 노조의 양보를 통해 90일 전에서 45일 전으로 합의되었고, 구조조정 관련 통보는 노조의 90일 전 통보 요구에서 70일 전으로 합의되었다. 납품하도급 계약시 불공정거래 폐지에 관한 한 선언적 합의에 그치고 있었다(조성재, 2007).

금속 관계 사용자들의 행동에 영향을 미친 또 다른 변수는 산업 내 대기업의 존재였다. 다수의 자동차 부품사들로 구성된 금속산업사용자협의회의 행동은 현대자동차 노사의 교섭진행 상황에 상당히 영향을 받았다. 2004년 산별 중앙교섭이 공전을 거듭하고 금속노조의 파업이 진행되는 동안, 현대자동차 노사가 임금인상에 합의하였다. 자동차 부품사에게 이 소식은 현대차 생산라인의 원활한 움직임을 의미하는 것이었고 파업으로 인한 물량공급 차질은 자신들의 기업 활동에 치명적인 것이었다. 비자동차 부품사들의 불만에도 불구하고 다수를 차지하는 자동차 부품사의 이해가 반영되어 금속노조의 요구안을 상당 부분 수용하여면서 교섭을 마무리하였다(신쌍식, 2007년 8월 22일; 조성재, 2004b).

이러한 경험은 2006년 중앙교섭에서 변화된 모습으로 나타났다. 금속산업사용자협의회는 교섭 의제의 사회적 파급력이 크지 않았음에도 불구하고 중앙교섭을 장기화하고 지연 전술을 유지하였다. 쟁점이 되었던 위장 도급과 불법파견 관련 이슈는 중소기업들이 현실적으로 이행하기 힘든 내용이었다. 하지만 현대자동차 교섭의 타결이 임박했다는 소식이 전해지면서 교섭 태도를 급반전하여 적극적으로 중앙교섭에 임하기 시작했고 19차 교섭에서 잠정 합의하였다. 이처럼 현대자동차 노사간 교섭 상황은 금속산업 사용자들이 중앙교섭을 진행하는 데 중요한 변수로서 역할하고 있었다(조성재, 2006a, 2007).

2. 보건의료 사용자집단과 산별교섭

2000년부터 본격적으로 추진한 보건의료노조의 단체교섭 구조변화를 위한 투쟁은 본조의 병원협회 압박과 현장 지부의 투쟁을 통한 산별교섭 전환이라는 방식으로 전개되었다. 병원 사용자들은 2003년 지부별교섭에서 산별교섭에 참여한다고 합의하였으나 산별교섭에 대한 준비는 거의 전무하였다. 대표단 구성, 의사결정 방법 및 공동 대응방안 등 산별교섭에 필요한 특성별 사전 준비도 미흡하였으며 교섭을 조율하고자 하는 집단도 없었다.

2004년 첫 산별 중앙교섭에 참여한 병원 사용자들은 공동의 이해와 단결력이 결여된 사용자집단에 불과했다. 초기 국립대와 사립대병원은 참여를 거부하였으며 소그룹인 민간중소병원, 지방공사의료원 및 특수목적병원 대표들은 논의를 주도하지 못했다. 사립대 측은 참여 거부에서 병원협회에 교섭권을 위임하였다. 한편 국립대병원은 2004년 6월이 되어서야 참여하기 시작했다(이성식, 2004; 이주희, 2004; 이주호, 2007a).

보건의료노조의 산별 5대 요구안에 적절하게 대응하지 못하면서, 사립대 측의 요구안이 보건의료 사용자집단의 요구안이 되었다. 사립대 측은 독자적으로 지부별 쟁의행위 금지, 이중교섭 금지, 교섭대상의 제한, 협약 유효기간 2년 (임금 1년) 및 근로시간 단축은 근로기준법에 따라 실행하자고 주장하였다. 사립대 측이 만든 요구안은 노조의 일방적인 의제 설정과 요구에 대해 사측도 같은 방식으로 대응하겠다는 의미였다. 오랜 갈등적 노사관계를 경험한 사립대와 국립대병원 측은 병원간 의견 조율보다 불법파업과 강제중재로 가면 문제가 해결될 것이라고 판단하고 무성의한 태도와 무관심한 행동을 견지하였다(이성식, 2004; 이주희, 2004).

하지만 사측 예상과 달리, 중노위는 직권중재 보류 결정과 보건의료노조의 합법파업을 인정해주었다. 정부의 결정은 병원 대표단으로 하여금 즉시 행동의 변화를 요구하게 만들었다. 산별 파업이 진행되는 동안, 실무교섭과 본교섭을 진행하면서 특성별 사용자대표들과 실무진은 의견교환과 특성에 대한 이해를 넓혀나가기 시작했다. 주5일제 이슈는 노사간 타협점을 찾지 못하는 가운데 중노위의 권고안이 제시되면서 잠정합의에 도달하였다. 의료공공성 강화는 상징적인 수준에서 합의되었으며, 비정규직 문제는 직접고용 비정규직 근로자에게 근로기준법, 산업안전보건법, 산재보상보험법과 4대 보험을 적용하기로 했다. 임금인상은 주5일제 대상 병원에서는 비용부담 증가를 고려하여 기본급 2% 인상, 대상이 아닌 병원 및 사업장은 5% 인상에 합의하였다. 이를 통해, 사측은 실리적인 측면에서 이익을 얻을 수 있었다(이성식, 2004; 보건의료노조, 2004).

2005년 산별교섭에서 주목해야 할 점은 사립대병원의 주도적 지위 확보와 노무사의 전술적 활용이었다. 2005년 4월 서울대병원지부의 보건의료노조 탈퇴와 함께 일부 국립대병원의 산별교섭 불참이 구체화되면서 국립대병원의 위상이 급격하게 위축되었다. 실질적으로 강력하게 대응할 수 있는 존재는 사립대병원밖에 없게 되었고 이들의 전략적 선택과 행동의 중요성은 높아졌다. 사립대병원은 일부 사립대병원에서 강경하게 사측의 입장을 대변했던 창조노무컨설팅회사 대표인 심종두 노무사를 활용하고자 했다. 이 선택은 교섭 지연을 통해 노조를 힘들게 한 후 중재에 들어가면 정치적 상황을 고려하여 전술을 구사하겠다는 것과 같은 의미였다. 사립대 측은 노무사에게 위임하는 것은 노사관계에 대한 법률적 ․ 기술적 이해가 부족하기 때문에 필수적이라고 주장하였으며, 14차 교섭까지 노무사 대표 인정문제로 갈등은 지속되었다(은수미, 2005a, b).

노조의 쟁의조정 신청과 중노위의 권고안 이후가 되어서야 사립대병원은 이대 의료원장과 한양대 의료원장을 대표로 선임하고 교섭에 임하였다. 포괄적인 부분에 대해서는 집중된 교섭을 통해 합의를 도출하였다. 그러나 핵심 사항이 되는 임금, 주5일제, 사용자단체 구성 등 10여 개 사항에 대해서는 노사간 합의 도출에 실패하였다. 사용자단체 구성에 관해 사측은 사용자단체를 조속히 설립하기 위해 사용자단체 준비위원회를 설치하기로 약속하였다. 임금과 관련하여 사측은 임금동결에서 병원을 3그룹으로 나누어 사립대 · 국립대병원은 기본급 2.5%, 민간중소병원은 기본급 3.5%(호봉승급 포함), 지방공사의료원 · 대한적십자사 · 보훈병원 · 원자력의학원은 기본급 4%(호봉승급 포함)를 제시하였다. 하지만 노조는 산별임금인상+@(지부별 임금인상)에 산별임금인상은 5% 수준과 생리휴가 유급화를 주장하였다. 마지막으로, 주5일제와 관련한 토요 진료에 대해서도 노사는 이견을 좁히는 데 실패하였다(이주호, 2005a; 사립대병원회의, 2005년 7월 23일, 은수미, 2005a).

노조의 3일간 총파업 이후 중노위는 강제중재에 나섰으며, 임금은 공공부문 총액기준 3%, 민간부문 총액기준 5%, 토요 외래진료는 주5일제 2004년 시행사업장 25% 축소운영, 2005년 시행사업장 50% 축소운영, 월 1회의 무급생리휴가 및 보건수당 지급을 제시하였다. 사용자 입장에서 이는 노측 양보안보다 사측에 불리한 내용을 담고 있었다. 역사적으로 강제중재가 사용자에게 대부분 유리하게 진행되었던 것과 달리, 노무현 정부의 강제중재는 상반된 결과를 보여주었고 사용자들은 당혹스러울 수밖에 없었다. 사용자들은 직권중재를 강력하게 비난하고 행정소송을 제기하였다. 하지만 이후 지부교섭에서 일부 병원들이 노사합의를 이룸에 따라 조직화되지 않은 집단행동은 중단되었다(은수미, 2005a).

2005년의 경험은 여타 특성별 대표들이 중재에 대한 정부의 태도변화와 제3자 위임에 대한 노조의 수용 불가를 인식하며 빠르게 교섭대표를 선임하도록 하였다. 하지만 보건의료 산별교섭의 핵심적 위치에 있는 사립대병원의 태도를 바꾸지는 못했다. 임기제인 사립대병원장 일부는 새롭게 교체되었고 새로운 병원장들은 산별교섭에 비적극적이었다. 사립대병원은 6개 병원장과 각 병원 행정책임자(실,국장) 6인의 12인 공동대표를 선출하고, 교섭에는 병원장 1인과 그 외 5개 병원 행정책임자가 참가하고자 하였다(보건의료노조회의록, 2006; 이주호, 2007a).

특성별 병원간 이해 조율을 위한 장치의 부재는 심각한 문제였다. 의견수렴과 의사결정 장치를 가지고 있지 않은 특성별 대표단은 노조 요구안에 대해 어떤 합의점도 만들어내지 못했고 교섭은 지연되었다. 실무단 모임과 회의는 최종 결정권이 없기 때문에 개별 병원장과 재논의를 거쳐야 했고 의견합의를 이루는 과정이 매우 불안정하였다. 사용자단체의 필요성은 모두 동의하지만 누가, 어떻게 조직을 만들어야 하는가에 대해 누구도 책임 있는 모습을 보여주지 않았다. 본교섭과 실무교섭 과정을 거치면서 교섭은 장기화되었다.

사측 대표단은 배후에서 노무사의 전술적 지원을 받았으며 그 결과는 실무교섭의 결과가 종종 번복되고 논의는 원점으로 되돌아오게 되었다. 교섭 이면에서 노무사 전술에 의존하는 사측 태도는 대립적 노사관계 고착시키고 있음에도 이를 개선하기보다는 교섭 지연을 통해 좀더 유리한 여건을 조성하고자 하였다(보건의료산별교섭 회의록, 2006).

중노위 직권중재 보류와 노조 총파업과 함께, 사측은 본격적으로 교섭에 임했다. 임금협약과 관련하여 플러스(+)@ 방식의 임금인상은 수용할 수 없음을 주장하였고 노조는 이를 수용해주었다. 대신 산별협약에 관해서는 노사간 양보를 통해 대부분 합의점에 이르렀다. 사용자단체의 설립은 더 이상 미룰 수 없는 과제가 되었다. 하지만 임금협약에 관한 한 국립대병원, 대한적십자사, 한국보훈복지의료공단, 원자력의학원에 대해서는 지부별 교섭을 선택하였다(보건의료노조, 2006).

2007년 병원 사용자들은 미완의 사용자단체를 구성하고 산별교섭에 참여하였다. 사립대병원 측의 사용자단체와 중앙교섭에 대한 비협조는 지속되었다. 사립대병원 대표를 선출하지 못하는 상황에서 여타 특성별 대표들은 노무사의 교섭 참여와 ‘先 산별교섭, 後 지부교섭’을 요구하면서 교섭을 지연하는 것이 유일한 대안이었다. 사측은 2007년 중앙교섭에서도 이해 조율이 어려울 것이기 때문에 노조의 쟁의조정 신청과 중노위 중재안이 나오면 그 안을 가지고 조율하는 것이 효과적일 것이라고 판단했다. 중노위 조정회의가 진행되면서 병원 사용자단체는 본격적으로 교섭에 참여하기 시작했고 쟁점이 되었던 임금 및 비정규직 부분을 제외하고 여타 산별 5대 협약에서 의견 접근을 이루었다. 보건의료 사용자단체는 비정규직 정규화에 따른 비용을 고려할 때 정규직과 임금수준의 연동을 주장했고 노측이 이를 수용하였다. 중노위는 비정규직 문제해결에 주력한 노조의 주장에 호의적인 태도를 보였으며 노조에게 유리한 방향으로 조정안을 제시하였다. 노조는 수락한 반면 사측은 이견이 존재했다.

평의회의 이해조율 실패로 사측은 내적 합의에 실패하였고 거부를 선택하였다. 하지만 노조의 단계별 선별 투쟁에 대응하여, 사측 대표단은 자신들이 거부한 중노위 조정안을 중심으로 노조와의 재교섭을 통해 잠정합의안을 도출하였다. 임금인상에 관해 사립대의료원 총액기준 5.3% 인상 중 비정규직 문제해결 비용이 1.8%, 민간중소병원 총액기준 4.3%(비정규직 문제해결비용은 1.3% 이내에서 사용) 인상, 국립대병원 총액기준 4%(2.5%+1.5% (복리후생 향상 비용, 비정규직 문제해결 비용 포함) 인상, 한국원자력의학원 총액기준 2.0% 인상을 포함하였다(보건의료노조, 2007).

VII. 결  론

본 연구는 외적 도전에 직면한 금속 및 보건의료 사용자들이 어떻게 집단적으로 행동하고 그들의 단체를 설립하여 산별교섭에 대응하였는지 분석하였다. 서구의 경우, 사용자들이 사용자단체를 결성하고 산별교섭을 전략적으로 선택함에 있어서는 강력한 외적 도전이 존재하였고 대표적인 변수들은 노동조합과 정부였다. 본 사례 연구는 금속 및 보건의료 사용자들이 노조의 집단행동과 산별교섭의 요구에 대응하는 과정에서 현장 지부 혹은 지회의 위협을 회피하기 위해 사용자단체를 결성하였다는 것을 보여주었다. 이는 기본적으로 노조의 위협이 사용자단체 결성에 가장 중요한 변수임을 알려주고 있다. 보건의료산업의 경우, 노무현 정부하에서 중노위가 보여준 과거에 비해 친노동적 중재 과정은 병원 사용자들이 사용자단체를 구성하는 데 영향을 미쳤다. 즉 정부 역시 노조와 함께 고려되어야 할 변수임을 보여주었다.

하지만 서구 사용자들이 그들의 단체를 결성하고 직장폐쇄와 같은 강경 대응이나 사용자단체와 산별교섭을 활용하여 노조위협 외부화(혹은 산업평화), 임금경쟁 외부화, 노동시장의 경쟁배제 혹은 게임의 룰 설정과 같은 목적을 달성하고자 했던 상황들은 두 산업에서 나타나지 않았다. 서구의 역사적 변천과 달리, 금속 및 보건의료 사용자들은 초기에 산별교섭을 회피하는 데 주력하였다. 산별노조의 집단행동으로 인해 개별적 대응이 불가능하였지만, 두 산업의 관계 사용자들은 사용자단체 결성이 노조의 산별교섭 체계 구축에 도움이 되는 것으로 판단하여 사용자단체를 결성하지 않고 산별교섭을 다년간 진행한 후에 사용자단체를 결성하였다. 사용자들은 법적으로 이행해야 하는 것이 아니라면 굳이 사용자단체를 결성할 의지를 가지고 있지 않았고 제3자위임을 통해 회피하고자 하였다. 두 산업의 사용자들은 노조의 끊임없는 요구에 의해 산별교섭의 형식적 조건을 충족시켜 주기 위해 사용자단체를 결성하였다. 즉 중앙교섭만을 위한 조직으로서 사용자단체가 설립되었다.

Schmitter and Streeck(1999)에 의하면, 외적 ․ 제도적 요인과 사용자단체의 내적 역학관계들이 사용자단체의 행동에 영향을 미친다고 주장하였다. 본 연구 결과는 이를 지지하고 있다. 두 산별노조는 전투성에도 불구하고 기본적으로 조직률이 낮았다. 금속노조는 2006년까지 중소규모로 유지되었고, 보건의료노조는 대학병원노조들이 주도하였으나 조직률이 높지 못했다. 특히, 2005년 이후 일부 국립대병원노조들이 산별노조를 떠남으로 인해 보건의료노조의 파괴력은 감소하였다. 구조적으로 두 산별노조 모두 기업별노조의 결합이었기 때문에 지회 혹은 지부의 권한과 영향력은 상당부분 존속되었고 이는 산별노조의 중앙집권화에 부정적인 영향을 미쳤다. 특히 임금인상 및 사업장 단협이 지회교섭에서 결정되는 금속산업에서 더욱 더 그러하였다.

산별노조의 파괴력과 중앙집권화가 높지 않은 상황에서 개별 사용자들이 그들이 원하지 않는 산별 체제로 빠르게 전환하지 않았고 사용자간 단결력은 매우 약했다. 우선, 두 사용자단체의 회원 규모는 소규모였다. 중소기업들로 구성된 금속사용자단체의 산업 내 대표성은 매우 낮았고 보건의료 사용자단체의 대표성은 주요 특성 병원들이 참여하였으나 조직 자체가 불안정하였다. 둘째, 산업 내 대기업의 중요성(예: Contini, 1991; Silvia, 1997; Vatta, 1999)은 두 산업에서 모두 나타났다. 산별교섭에 참여하든(보건의료산업의 사립대병원) 그렇지 않던(금속산업 현대자동차), 산업 내 대기업의 행동은 사용자집단 혹은 사용자단체의 행동에 영향을 미치고 있었다. 셋째, 다양한 이해를 가진 회원사들간 이질성은 사용자단체 내 응집력을 낮추고 있었다. 금속노조의 요구는 업종별 특성에 따라 일부 기업들에서 이미 이행하고 있는 것도 있었고, 자신들과 무관한 내용도 포함되었다. 보건의료 산업의 경우, 기업규모 측면에서 대형 사립대병원 측은 노조와 강경하고자 한 반면 경영에 민감한 중소병원은 그렇지 못했다. 공공병원은 정부 간섭에서 자유롭지 못했고 정치적 관계에 의존하는 경향이 있었다.

두 산업에서 관계 사용자들이 선택한 대안은 노무사를 활용하는 제3자 위임이었다. 사용자단체 설립 이전, 사용자들은 자신들의 참여를 피하면서 노무사를 내세워 노조의 직접적 위협을 회피하는 동시에 중앙교섭의 위상을 떨어뜨리고 있었다. 두 산업 사용자들의 임시방편적인 노무사 활용은 사용자간 이해 조율을 더욱 어렵게 만들었고 노무사에게 일정 비용만을 지불하고 의지하는 모습으로 구체화되었다.

두 산업에서 사용자들의 소극적 태도는 사용자단체가 설립된 이후에도 유지되었다. 노조가 제3자를 인정한 금속 사용자단체의 경우 노무사의 개입은 보건의료 사용자단체에 비해 더욱 공식적이었다. 금속 사용자단체의 조직 지배구조에서 회비 규정에 이르기까지 개별 사용자들은 사용자단체를 육성시킬 의도가 거의 없었다. 사용자단체 회장은 중소기업의 임원급 인사가 담당하였으며, 노무사가 계약직 상근부회장으로 활동하고 있고 사무국 직원은 노무법인 소속 직원들이 담당하고 있었다. 보건의료 사용자단체의 지배구조상에는 회장단과 평의회는 모두 관계 병원장으로 구성되어 있었지만 이면에서 노무사의 지원을 받고 있었다. 금속 사용자단체와 달리 자체 사무국은 존재하지도 않았다.

두 산업의 사용자들은 교섭형태의 변화를 통해 산별교섭의 장점을 활용하기 위한 시간적 · 재정적 투자보다 최소한의 투자를 통해 중앙교섭의 비중을 낮추는 선택을 하였고 결과적으로 금속 및 보건의료 사용자단체는 노동이슈와 관련된 회원사간 정보교환, 정책개발 및 이해조율 역할이 힘든 자생력이 취약한 조직이 되었다. 이러한 사용자단체에게서 기회주의적 기업에 대한 자발적 규제와 무임승차자에 대한 압력을 가할 수 있는 내적 통제력과 노조 혹은 정부와 정치적 합의를 도출할 수 있는 대외적 파워는 기대하기 어려웠다.

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abstract

The Emergence of Employer Associations in the Metal and Health & Medical Industry and their Roles

In Jun․In Duk Suh

This paper shows that, as much literature says, the external institutional challenges (government and labour unions) were very crucial of employers to form their associations. In response to threat or collective actions of existing unions which proved their power in the metal and health & medical industry, relevant employers decided to organise their organisation specialised in industrial relations. In particular, during the Noh, Moo-Hyun government, Labour Relations Commission mediated labour-friendly the labour disputes between medical employers and the Korea Health & Medical Workers' Union. Such mediation had a positive impact on employers' participation in industry level collective bargaining and their formation of the employer association. Despite the roles of collective bargaining, however, the employer associations faced serious financial and personal challenges. The extent to which the external threats pressured employers was very limited. Therefore, internal cohesion among member employers was so weak that the employer associations were not able to exert powerful influence internally and externally. Employers still had deep preference to the long standing enterprise level collective bargaining and a strong negative attitude to industry level collective bargaining. In lieu of their active participation in the negotiations, employers strategically chose to depend on external labour experts as agents.

Keywords: Employer Association, Korea Metal Industry Employer Association, Korea Health & Medical Employer Association, Collective Bargaining, Internal Dynamics